Espropriazione per pubblica utilità
Istituto che attribuisce la potestà di sacrificare diritti reali altrui nel pubblico interesse, dietro indennizzo.
Con il d.p.r. 327/2001 (di qui in avanti denominato testo unico, t.u.) il legislatore ha riordinato la materia, introducendo nell’ordinamento alcuni elementi di novità, in relazione sia a particolari aspetti della pregressa disciplina sui procedimenti ablatori, sia a fattispecie che erano state elaborate dalla giurisprudenza e che non avevano mai avuto un preciso e diretto riconoscimento legislativo. Il t.u., entrato in vigore il 30 giugno 2003, è stato poi oggetto di modifiche e integrazioni, contenute nel d.lgs. n. 302/2002, come previsto dall’art. 5, co. 4, della l. n. 166/2002, al fine di apportare, senza oneri per lo Stato, le modifiche e le integrazioni che si fossero rese necessarie per adeguare il t.u. alla legge obiettivo n. 443/2001, nonché «per assicurare il più celere svolgimento delle procedure di e. e tra esse, segnatamente, quella volta all’immissione nel possesso delle aree oggetto di esproprio». L’accennata esigenza di riordino nasceva da un insieme di fattori.
Innanzitutto, dalla pluralità degli atti normativi riguardanti la materia, succedutisi e stratificatisi nel tempo, a partire dalla l. 2359/1865. In secondo luogo, dalla circostanza che tali atti normativi non avevano composto un insieme organico, ma, anzi, per il carattere episodico, quanto a finalità perseguita e/o ad ambito normato, avevano concorso a segmentare la disciplina complessiva. Ne discendeva, conseguentemente, la riscontrata impossibilità di individuare un unico modello di e. e un unico tipo di procedimento espropriativo.
L’art. 5 del t.u., completamente riscritto con il d.lgs. n. 302/2002, descrive la ripartizione di competenze in materia espropriativa tra Stato e Regioni, anche alla luce del nuovo assetto scaturito dalla riforma del titolo V della Costituzione. Accogliendo un orientamento da tempo seguito dal legislatore (art. 3 d.p.r. n. 8/1972, art. 106, co. 1, d.p.r. n. 616/1977), l’art. 5 del t.u. ha precisato che, in materia di e. «strumentale» alle materie di competenza regionale, le Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa «concorrente» nel rispetto «dei principi fondamentali della legislazione statale» e dei principi generali desumibili dalle disposizioni del t. u. Quanto alle Regioni a statuto speciale (e alle Province autonome di Trento e Bolzano), queste esercitano la propria potestà legislativa in materia di espropriazione nel rispetto delle proprie norme statutarie e delle relative norme di attuazione e con riferimento alle disposizioni del titolo V Cost. per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. Si è così definitivamente accolta la tesi secondo cui l’espropriazione è una funzione strumentale, neutra e trasversale, rispetto alle altre funzioni amministrative e, dunque, non una «materia» autonoma ai sensi dell’art. 117 Cost., ma una parte costitutiva o una porzione di altre «materie». Alla pluralità di modelli e di tipi procedurali si è inteso, così, sostituire un solo tipo di procedimento espropriativo, con un regime in parte legislativo e in parte regolamentare. Anche tra i principi, enunciati nell’ultimo gruppo di disposizioni contenute nel titolo I del t.u., si è distinto tra quelli a carattere organizzativo e quelli procedurali. Innanzitutto, per quanto riguarda i principi di carattere procedurale, l’art. 2, co. 1, del t.u. ha previsto che l’espropriazione «può essere disposta nei soli casi previsti dalle leggi e dai regolamenti», con una formulazione che ha fatto sorgere parecchi dubbi interpretativi, visto che sembra porre una riserva, ma non una riserva di legge, come l’art. 42, co. 3, Cost., ma una riserva di legge e di regolamento. Inoltre, per l’art. 2, co. 2, del t.u., i procedimenti da quest’ultimo disciplinati «si ispirano ai principi di economicità, di efficienza, di efficacia, di pubblicità e di semplificazione dell’azione amministrativa».
Quanto ai principi di carattere organizzativo, vanno menzionati quello di «accessorietà», in base al quale il potere espropriativo spetta all’autorità che ha la competenza in ordine alla realizzazione dell’opera o dell’intervento, sicché il potere espropriativo diviene un potere «diffuso», e quello di «concentrazione», secondo il quale tale autorità governa l’intero procedimento, emanando tutti i vari atti che lo compongono. Si è pertanto abbandonata la distinzione tra autorità competente a pronunciare l’e. e quella competente a dichiarare la pubblica utilità dell’opera, distinzione che caratterizzava la l. n. 2359/1865 e in base alla quale si era desunta la necessaria «terzietà» dell’autorità competente a emanare taluni atti del procedimento e, in particolare, il decreto di esproprio.
Quanto ai soggetti materialmente investiti della competenza, il t.u. ha stabilito, sempre nell’ottica della razionalizzazione, che tutte le autorità pubbliche titolari di poteri espropriativi organizzino al loro interno un «ufficio per le espropriazione» (attribuendo i relativi poteri a un ufficio già esistente, o creandone uno comune a più enti, che a tal fine potranno consorziarsi), al vertice del quale dovrà essere preposto un dirigente (o, in mancanza, il dipendente con la qualifica più elevata). Inoltre, per ciascun procedimento espropriativo deve essere designato un responsabile, incaricato di dirigere, coordinare e porre in essere tutte le operazioni e gli atti del procedimento. Di particolare importanza è l’art. 6, co. 7, del t.u., che individua il soggetto legittimato a emanare il provvedimento conclusivo del procedimento: questi può essere solo il dirigente dell’ufficio delle espropriazioni, non anche il preposto al singolo procedimento. A tal fine, derogando rispetto ai principi generali per i quali il dirigente può assegnare ad altri anche l’adozione dei provvedimenti finali dei procedimenti, ma in coerenza con la disciplina sulla dirigenza, il citato art. 6 stabilisce che sia il dirigente dell’ufficio a emanare il provvedimento finale, anche se non predisposto dal responsabile del procedimento. L’unica eccezione è rappresentata dai casi in cui l’opera pubblica o di pubblica utilità venga realizzata da un concessionario, cui l’amministrazione concedente, in applicazione del principio di accessorietà, può demandare in tutto o in parte i poteri espropriativi; tuttavia, l’effettivo ambito dei poteri delegati deve comunque essere chiaramente esplicitato nell’atto di concessione, i cui estremi vanno specificati in ogni atto del procedimento espropriativo (art. 6, co. 8, t.u.).
Il d.lgs. n. 302/2002 ha poi ampliato la portata di tale eccezione, prevedendo la possibilità per l’amministrazione, titolare del potere di esproprio, di delegare in tutto o in parte l’esercizio dei propri poteri al general contractor incaricato di realizzare l’opera pubblica.
L’art. 1 d.lgs. n. 327/2001 precisa che il t.u. regola l’e. anche a favore di privati, dei beni immobili o dei diritti relativi a beni immobili per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità o, ancora, per consentire l’utilizzazione del diritto acquisito a favore della collettività (appare chiaro il riferimento alla realizzazione di zone verdi, aree protette o aree di particolare pregio artistico culturale), non senza il pagamento di una indennità. In realtà, esso non fornisce una nozione dell’istituto dell’espropriazione, che può comunque desumersi dalla lettura del t.u. nel suo complesso. Il t.u. non ha peraltro trascurato di disciplinare anche fenomeni diversi dall’espropriazione, anche se a quest’ultima assimilabili (così l’art. 39 regolamenta la reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo, nel quale è assente l’effetto dell’acquisizione). Nell’ambito della nuova disciplina vanno quindi compresi tutti i diritti reali relativi a beni immobili, con riguardo tanto alla loro soppressione, quanto alla loro costituzione, mentre devono essere esclusi i diritti relativi a beni mobili materiali e immateriali.
Con la previsione della necessità dell’apposizione del vincolo come presupposto alla dichiarazione di pubblica utilità e all’emanazione del decreto di esproprio, il legislatore ha inteso sottolineare l’interdipendenza funzionale tra la materia dell’urbanistica e quella dell’espropriazione. L’esercizio del potere ablatorio reale viene così a collocarsi nel più ampio ambito della pianificazione urbanistica. In particolare, la fase dell’imposizione del vincolo può aversi o con lo strumento urbanistico generale o con un atto equivalente. In base all’art. 8, co. 1, lett. b, del t.u., il decreto di esproprio deve essere preceduto dalla dichiarazione di pubblica utilità. Tuttavia, il t.u. (art. 12), recependo e portando a compimento una lunga evoluzione normativa, ha generalizzato il modello della dichiarazione di pubblica utilità implicita, stabilendo, in via generale, che detta dichiarazione «si intende disposta», quando sia stato adottato uno degli atti che vengono elencati dalla medesima disposizione, atti che, in aggiunta agli effetti propri di ciascuno di essi, producono l’ulteriore effetto autorizzativo nei confronti dell’autorità espropriante che è tipico della dichiarazione.
Gli art. 23-25 del t.u. trattano, rispettivamente, dei contenuti ed effetti del decreto di esproprio, dell’esecuzione di quest’ultimo e degli effetti dell’espropriazione per i terzi. Di particolare rilevanza è la norma che, al fine di ridurre i casi in cui le aree espropriate non vengono utilizzate per la realizzazione delle opere progettate, collega il trasferimento della proprietà del bene oggetto dell’espropriazione non all’emanazione del decreto, ma alla notifica e all’esecuzione dello stesso con l’immissione in possesso, vale a dire al momento in cui l’espropriante dispone, in genere, dei mezzi finanziari necessari per l’esecuzione.
I procedimenti di determinazione dell’indennità di espropriazione sono disciplinati dagli art. 20-22 bis del t.u. Le modalità di pagamento di quest’ultima sono invece disciplinate dagli art. 26-31 del t.u.
In particolare, si distingue tra un procedimento di determinazione provvisoria (art. 20) e un procedimento di determinazione definitiva dell’indennità (art. 21), cui si aggiungono un procedimento urgente di determinazione dell’indennità provvisoria (art. 22) e il procedimento di determinazione in via provvisoria dell’indennità di espropriazione che si accompagna all’occupazione anticipata dei beni (art. 22 bis).
Voci correlate
Esecutorietà. Diritto amministrativo
Occupazione. Diritto amministrativo
Proprietà. Diritto costituzionale