Istruttoria amministrativa
Fase del procedimento amministrativo nella quale si accertano i fatti e si acquisiscono gli interessi, pubblici e privati, oggetto di valutazione da parte della pubblica amministrazione ai fini dell’adozione di una decisione e della relativa motivazione (motivazione dell’atto amministrativo).
Prima dell’approvazione della l. n. 241/1990, accanto a una regolazione generale dell’istruttoria procedimentale, basata su principi di derivazione giurisprudenziale, esistevano leggi di settore che disciplinavano singoli procedimenti amministrativi (espropriazione per pubblica utilità, procedimento disciplinare nei confronti degli impiegati civili dello Stato, procedimento di irrogazione di sanzioni amministrative ecc.). Dal 1990, invece, è stata introdotta una disciplina generale del procedimento amministrativo, con l’intento sia di rafforzare le garanzie di partecipazione del privato, prevalentemente nella fase dell’istruttoria (diritto di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti), sia di individuare, per ogni procedimento, la figura di un responsabile che ne assuma la gestione fin dalla comunicazione di avvio agli interessati.
Nell’ambito del procedimento, la fase dell’istruttoria segue quella dell’iniziativa, d’ufficio o di parte, e precede quella della decisione. Durante lo svolgimento dell’istruttoria, la pubblica amministrazione valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti per l’emanazione del provvedimento; accerta d’ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti a tal fine necessari, potendo esperire accertamenti tecnici, ispezioni, inchieste e ordinare esibizioni documentali; propone o indice conferenze di servizi per acquisire il parere, e quindi, gli interessi di altre amministrazioni coinvolte nel procedimento. In considerazione delle attività da compiersi in questa fase e, quindi, della natura dei fatti oggetto di acquisizione, l’istruttoria può essere semplice o complessa. Gli oneri di documentazione sono a carico dell’amministrazione procedente, in presenza di documenti attestanti fatti, stati, qualità e stati soggettivi che la medesima è tenuta a certificare, o che sono in suo possesso ovvero sono detenuti istituzionalmente da altre pubbliche amministrazioni.
All’espletamento degli atti istruttori è preposto il responsabile del procedimento, inteso nella duplice accezione di ufficio responsabile di una determinata tipologia di procedimenti e di funzionario responsabile del singolo procedimento concreto. Non sempre il soggetto che provvede all’istruttoria coincide con quello cui compete l’adozione del provvedimento finale; in questo caso, qualora l’organo competente ad assumere la decisione intenda discostarsi dalle risultanze istruttorie predisposte dal responsabile del procedimento, dovrà indicarne la motivazione nell’atto conclusivo del procedimento.
In seguito ad alcune modifiche della l. n. 241/1990, introdotte con la l. n. 15/2005, anche in materia di invalidità del provvedimento amministrativo, la violazione di norme sul procedimento e, quindi, anche di quelle che disciplinano l’attività istruttoria, non determina automaticamente l’annullabilità del provvedimento qualora il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (sul punto si veda la voce Annullabilità e annullamento. Diritto amministrativo). In riferimento agli atti istruttori la pubblica amministrazione dispone del più ampio potere di iniziativa, nonché del potere di rinnovare e di integrare l’attività istruttoria già conclusa e ritenuta illegittima o inadeguata. L’esercizio del suddetto potere di iniziativa costituisce l’applicazione del principio inquisitorio, che determina l’attribuzione in capo all’amministrazione dell’onere di fornire la prova della sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento. La fase istruttoria si ispira, inoltre, al principio della libera valutazione delle prove da parte dell’amministrazione e del non aggravamento del procedimento, se non in presenza di motivate esigenze imposte dalle attività compiute in tale fase.
Nell’ambito del processo amministrativo l’istruttoria si caratterizza, altresì, per il suo carattere meramente eventuale, in quanto vi si procede solo in presenza di documentazione incompleta o di contraddizione tra fatti affermati nell’atto impugnato e documenti presentati. Nel corso di tale fase, il giudice amministrativo, tramite la disposizione di mezzi istruttori e l’acquisizione dei relativi risultati, conosce gli elementi di fatto giustificativi delle istanze delle parti e costituenti oggetto della controversia. La varietà di mezzi istruttori di cui il giudice amministrativo può disporre è molto ampia nell’ambito della giurisdizione esclusiva, essendovi ricompresi tutti i mezzi probatori previsti dal codice di procedura civile, con l’eccezione dell’interrogatorio formale e del giuramento. Al contrario, risulta circoscritta la sfera di applicazione degli strumenti istruttori nella giurisdizione di legittimità, potendosi esperire la richiesta di chiarimenti o di esibizione di documenti, disporre la consulenza tecnica ed effettuare nuove verifiche.
Voci correlate
Discrezionalità amministrativa
Motivazione dell’atto amministrativo