TESORO

TESORO

(XXXIII, p. 662; App. II, II, p. 991; III, II, p. 949)

Diritto. - Nell'ambito dell'organizzazione dell'amministrazione pubblica il ministero del T. ha mantenuto quel ruolo d'indubbia centralità e rilevanza, che tende ad accentuarsi in una progressiva estensione dei suoi tradizionali compiti e interventi. Esso sovraintende infatti all'erogazione di tutte le spese delle amministrazioni dello stato ed esercita inoltre il riscontro finanziario e contabile su tutte le amministrazioni dello stato e sulle aziende autonome che ne dipendono, disponendo verifiche e ispezioni presso qualsiasi ufficio o servizio che abbia gestione finanziaria o attribuzioni contabili e occupandosi dell'amministrazione del patrimonio mobiliare dello stato. A queste funzioni tradizionali ne vanno aggiunte altre che sono state attribuite al ministero del T. in questi ultimi anni, in relazione all'azione propulsiva che il governo va svolgendo nei diversi settori economici.

L'organo avente un ruolo di basilare valore nell'ambito del ministero del T. è la Direzione generale del Tesoro, la quale durante questi ultimi anni ha conseguito una sempre maggiore efficienza nelle proprie strutture e una più razionale ripartizione dei propri servizi, in relazione alle accresciute attribuzioni connesse con l'ampliarsi della sfera d'intervento dello stato nella vita economica del paese; essa ha il compito di provvedere e regolare tutti i mezzi necessari al fabbisogno finanziario dello stato.

La Direzione generale del T. è ripartita, in base al D.M. 24 aprile 1985 n. 1882, in ventiquattro Divisioni. È stata eliminata la suddivisione in Ispettorati − comprensivi di più Divisioni − che caratterizzava l'organizzazione precedente. Nel sistema attuale alle Divisioni sono preposti funzionari con qualifica di Primi dirigenti, mentre alcuni Dirigenti superiori sono destinati a servizi amministrativi centrali e a servizi ispettivi centrali. La ripartizione in Divisioni rispecchia le attribuzioni della Direzione generale. Tali Divisioni hanno compiti di rilevazione, studio e coordinamento nonché di sviluppo di tecniche organizzative, relazioni pubbliche e aggiornamento del personale; hanno competenza in materia di sovvenzioni postali, di servizio di vaglia del T., di controllo sui versamenti degli agenti della riscossione. Inoltre esse hanno compiti relativi ai pagamenti dei titoli di spesa, ammissione a pagamento dei titoli emessi dalle amministrazioni centrali, pagamenti all'estero per conto e nell'interesse dell'amministrazione dello stato e relativi rapporti con l'Ufficio italiano dei cambi. La crescente complessità dei servizi del T., nonché l'esigenza di utilizzare capacità tecniche ed esperienze nell'ambito dell'amministrazione, hanno portato all'istituzione, nell'ambito della Direzione generale, di un Consiglio di esperti per le analisi e le previsioni finanziarie, valutarie e di pubblico indebitamento. L'art. 10 della l. 428 del 1985 affida al Consiglio degli esperti il compito di effettuare studi e formulare proposte per la definizione degli indirizzi di politica finanziaria.

Un provvedimento legislativo importante è dato dal d.P.R. 8 luglio 1986 n. 429, che ha recato una nuova disciplina delle procedure di pagamento di stipendi, pensioni e altre spese fisse. La legislazione si è, almeno in parte, adeguata alle esigenze derivanti dalla tecnologia e dall'applicazione dell'elaborazione automatica dei dati. In particolare è disciplinato il funzionamento di un centro nazionale di calcolo e di centri interregionali di elaborazione. Su conti correnti postali, imputati a questi ultimi, affluiscono disponibilità di cassa accreditate come provvista per la traenza di assegni postali localizzati di serie speciale con propria numerazione e contraddistinti da particolari segni caratteristici determinati dal ministero del Tesoro.

Quanto all'assetto organizzativo dell'amministrazione è opportuno segnalare che la l. 27 ottobre 1993 n. 432 ha istituito, presso la Direzione generale del Tesoro, il Fondo per l'ammortamento dei titoli di stato, avente lo scopo di ridurre − secondo le modalità previste dalla legge stessa − la consistenza dei titoli di stato in circolazione attraverso l'acquisto dei medesimi mediante proventi di varia natura pervenuti allo stato e conferiti al Fondo. I titoli in tal modo acquistati sono consegnati alla Direzione generale del Tesoro che provvede al loro annullamento. Nell'amministrazione del Fondo il ministro del T. è coadiuvato da un comitato consultivo composto dal Direttore generale del T., che lo presiede, dal Ragioniere generale dello stato, dal Direttore generale delle entrate e dal Direttore generale del territorio del ministero delle Finanze.

Significativi appaiono i mutamenti che si sono registrati, sin dalla metà degli anni Ottanta, non solo nell'ambito dell'assetto organizzativo-strutturale interno dell'amministrazione del T., ma anche sul versante dei rapporti con la Banca d'Italia.

Si consideri, per es., la materia valutaria, che costituisce il punto nevralgico nell'andamento della bilancia dei pagamenti. Con la l. delegata 454 del 1987 si è registrata una parziale liberalizzazione nell'acquisto di valute straniere che, ai sensi della precedente legislazione (l. 159 e 685 del 1976), implicava un'azione congiunta fra T., Banca d'Italia e ministero del Commercio con l'estero per la fissazione di oneri accessori. In base alla l. 454 cit. è solo la Banca d'Italia che esercita il controllo del mercato valutario tramite l'Ufficio italiano cambi, che, benché incardinato entro il ministero del T., costituisce in sostanza un ufficio separato di cambiavalute pubblico dell'istituto di emissione. Nel senso, poi, di una più accentuata separazione funzionale di ruoli fra T. e Banca d'Italia, con affermazioni di sempre più vaste aree di autonomia di quest'ultima rispetto all'articolazione di governo, s'inquadrano le disposizioni del Decreto legisl. 1 settembre 1993 n. 385 recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia.

Il nuovo ordinamento del credito ha riservato al ministro del T. − che presiede, peraltro, il Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR) − forti poteri d'intervento in materia, per es., di crisi di imprese creditizie, con potestà di scioglimento degli organi di amministrazione e controllo delle banche da sottoporre ad amministrazione straordinaria, o con potestà di revoca dell'autorizzazione dell'attività bancaria ove sia da disporre la liquidazione coatta amministrativa. Con riguardo, poi, alla collocazione dei titoli di stato, tramite il sistema bancario, il T. dispone criteri, parametri, e obblighi per la pubblicità e la trasparenza delle operazioni.

Ai sensi del citato Decreto legisl. 385 del 1993, e del Decreto legisl. 27 gennaio 1992 n. 87 (emanato in attuazione delle direttive CEE n. 86/635 e n. 89/117, rispettivamente in materia di conti annuali e consolidati di banche e istituti finanziari, e in materia di obblighi relativi a pubblicità di documenti contabili), il T. è titolare di poteri sanzionatori nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione o di direzione di banche, società e altri enti creditizi, potestà che esercita emanando, quando se ne palesi la necessità, decreti d'irrogazione di sanzioni pecuniarie su proposta della Banca d'Italia, cui competono invece le funzioni di accertamento e contestazione degli addebiti nonché gli incombenti istruttori.

Tesoreria. - Il denaro che perviene allo stato dalle fonti più varie e nei modi più diversi viene raccolto e concentrato nel T.: al centro, nella Tesoreria centrale; alla periferia, nelle sezioni delle Tesorerie provinciali, gestite dalla Banca d'Italia. A sua volta, la Tesoreria, a mezzo degli organi predetti, esegue tutti i pagamenti dello stato nella più ampia accezione della parola, per cui essa assurge a cassiere dello stato.

Nella linea di sviluppo della normativa concernente la disciplina dei servizi di Tesoreria pubblica vanno ricordate le principali leggi attinenti a tale materia. La vicenda di maggiore rilievo è costituita dal progressivo accentramento presso il T. delle disponibilità liquide degli enti pubblici. Enti e organismi pubblici hanno, da molto tempo, facoltà di accendere presso il T. speciali conti correnti per depositare le liquidità di loro pertinenza. La l. 6 agosto 1966 n. 629, peraltro, faceva obbligo agli enti pubblici di depositare su conti correnti presso il T. le somme loro pervenute da trasferimenti da parte dello stato. Detta legge è stata di fatto disapplicata, in quanto altre disposizioni consentivano deroghe e il ministero del T. era largo nelle sue autorizzazioni alle ulteriori deroghe. A contrastare tale tendenza, la l. 468 del 1978 riaffermava per tutti gli enti pubblici l'obbligo di depositare sui conti correnti accesi presso il T. le loro disponibilità liquide e stabiliva limiti al potere degli enti di effettuare prelevamenti. Più recentemente, l'art. 40 della l. 30 marzo 1981 n. 119 ha stabilito che gli enti pubblici, le cui entrate di bilancio superano un miliardo di lire, hanno l'obbligo di depositare su conti correnti presso il T. le loro disponibilità liquide, salva la facoltà di mantenere presso i tesorieri una percentuale delle entrate di bilancio. Come esattamente ha rilevato F. Zaccaria, il processo di accentramento delle disponibilità liquide di pertinenza del settore pubblico si è completato con la l. 29 ottobre 1984 n. 720, diretta a istituire un sistema di Tesoreria unica per gli enti e gli organismi pubblici.

Essa distingue gli enti pubblici in due gruppi. Un primo gruppo, previsto nella tabella A allegata alla legge, comprende i comuni con popolazione superiore a 8000 abitanti, le province, i consorzi di comuni e province, le comunità montane, gli enti portuali e altri enti di servizi quali l'ISTAT e l'ISCO. Tutti questi sono tenuti ad accendere presso la Tesoreria dello stato una o più contabilità speciali e i loro tesorieri effettuano le operazioni d'incasso o pagamento soltanto a valere sulle contabilità speciali. In altre parole, i tesorieri degli enti elencati dalla legge perdono i compiti di depositari delle liquidità degli enti stessi, ma rimangono incaricati di svolgere le operazioni di incasso e pagamento. Un secondo gruppo, elencato nella tabella B, è costituito da enti (fondamentalmente le regioni a statuto ordinario e speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti di sicurezza sociale, gli istituti di ricerca e alcuni enti di servizi), che sono tenuti a depositare tutte le loro liquidità presso conti correnti infruttiferi accesi presso il Tesoro. A questi enti è consentito di mantenere presso il tesoriere o cassiere una somma pari al 4% dell'ammontare delle entrate di competenza di bilancio. In caso d'inosservanza di questa norma, i tesorieri o cassieri che superino il predetto limite del 4% sono tenuti a corrispondere al T. un interesse pari al tasso ufficiale di sconto aumentato di quattro punti. Non sono mancate, in dottrina, alcune considerazioni critiche nei confronti della l. 720 del 1984, in quanto alcuni studiosi hanno sottolineato come tale normativa, accentuando negli organi del T. anche poteri decisionali di governo dei flussi finanziari, verrebbe a limitare di fatto gli spazi di autonomia degli enti pubblici.

Il nuovo sistema di tesoreria − pur ispirato a esigenze, dai più condivise, di razionalità e buon governo delle risorse finanziarie pubbliche − è suscettibile comunque di ulteriori modifiche, rivolte a realizzare un più razionale assetto del settore.

In tal senso si era orientata l'iniziativa del Comitato promotore per il referendum, proposto nel corso del 1994 per l'abrogazione del sistema testé delineato allo scopo di recuperare una maggiore autonomia e responsabilizzazione degli enti locali e realizzare le condizioni per il cosiddetto federalismo fiscale. Tuttavia, con sentenza n. 12 del 1995, la Corte costituzionale ha ritenuto inammissibile la richiesta referendaria rilevando, in particolare, come la normativa da sottoporre al responso popolare si collocasse "all'esito di reiterati interventi legislativi volti a realizzare condizioni per una maggiore governabilità dei flussi finanziari degli enti operanti nel settore pubblico". "Non può negarsi", si legge ancora nella sentenza, "lo stretto collegamento che intercorre fra la legge oggetto del quesito referendario e la procedura di bilancio, a fronte di disposizioni che incidono direttamente sul quadro delle coerenze macroeconomiche, manifestando così la loro essenzialità per gli equilibri finanziari previsti dalla manovra, solo a considerare che la gestione di tesoreria, e quindi il relativo assetto normativo, influisce sugli oneri dell'indebitamento". La Corte ha conseguentemente ritenuto che la richiesta referendaria incorresse nella preclusione dettata dall'art. 75, 2° comma, della Costituzione in ordine alle leggi di bilancio.

Sul versante della più recente evoluzione normativa è da segnalare che con la l. 26 novembre 1993 n. 483 è stata dettata un'apposita disciplina del conto intrattenuto dal T. presso la Banca d'Italia per il servizio di Tesoreria. Si è disposto, con tale normativa, che la Banca d'Italia non possa concedere anticipazioni di alcun tipo al T. e che quest'ultimo debba far ricorso al collocamento di titoli presso l'istituto di emissione riassegnandone il ricavo netto ad apposito capitolo dello stato di previsione e indi procedere al versamento in un conto transitorio presso la Banca in questione. Non appena completato il collocamento dei titoli emessi, il saldo del conto transitorio viene trasferito in un conto istituito presso la Banca d'Italia denominato ''Disponibilità del Tesoro per il servizio di Tesoreria'', e utilizzato per assicurare il regolare svolgimento del servizio medesimo.

Quanto, poi, alla gestione del Servizio di tesoreria provinciale dello stato, conferita alla Banca d'Italia e prorogata a tutto il 1990 dalla l. n. 78/1984, essa continuerà a essere svolta dal medesimo istituto sino al 31 dicembre 2010 in base alla l. 28 marzo 1991 n. 104. Detta legge prevede, altresì, che il ministero del T., in relazione a particolari esigenze, e d'intesa con la Banca d'Italia, possa affidare all'amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni (il cui assetto è stato recentemente modificato grazie all'istituzione dell'Ente Poste S.p.A. ai sensi del D.L. 487/93 convertito in l. 71/1994) o a istituti di credito determinati servizi, operazioni o adempimenti compresi nell'ambito complessivo del servizio di Tesoreria provinciale.

Bibl.: S. Buscema, La contabilità dello stato, Milano 1981; V. Onida, Autonomia finanziaria e controllo sulla cassa delle regioni, in Le Regioni, 1983, p. 191; F. Zaccaria, Tesoro-Cassa DD.PP., in Dizionario amministrativo, a cura di G. Guarino, Milano 1983; G. Caiano, Organizzazione e funzionamento del Ministero del Tesoro, in Riv. Trimestrale di diritto pubblico, 1983, pp. 719 ss.; O. Sepe, Il Ministero del Tesoro, in Costituzione e struttura, Padova 1988, 2, p. 321; S. Zoppi, Il Ministero del Tesoro e la Ragioneria generale dello stato, Napoli 1992²; P. de Ioanna, v. Tesoro e Tesoreria, in Encicl. del diritto, 94, Milano 1992