Sistema nazionale delle informazioni per la sicurezza
Abstract
Si descrive l’attuale struttura politico-amministrativa dell’intelligence italiana secondo la legge di riforma del 2007 e le modifiche ad essa più recentemente apportate. Sono esaminati gli organi di direzione politica del Sistema delle informazioni per la sicurezza nazionale, gli uffici amministrativi ed esecutivi e gli apparati operativi, e – in conclusione – l’organo parlamentare preposto al controllo generale su di esso.
La legge n. 124/2007
Il sistema nazionale delle informazioni per la sicurezza è – a stretto rigore – il complesso degli organi, politici ed amministrativi, che hanno il compito istituzionale di assicurare l’attività di raccolta, analisi e valutazione delle informazioni al fine di tutelare la Repubblica da ogni pericolo o minaccia proveniente dall’interno o dall’esterno. Esso, oggi, è regolato dalla l. 3.8.2007, n. 124 (Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e disciplina del segreto), aggiornata dalla l. 7.8.2012, n. 133.
Tale articolato e complesso testo legislativo, peraltro, – oltre a prevedere organicamente la «Struttura del sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica» e a dettare precise Disposizioni organizzative in merito – determina anche «Garanzie funzionali, stato giuridico del personale e norme di contabilità», precisa l’ambito del «Controllo parlamentare» e regola analiticamente la «Disciplina del segreto» di Stato. Si può, dunque, considerare che alla nozione di Sistema nazionale delle informazioni sia riferibile non soltanto l’organizzazione delle strutture politico-amministrativo-operative, ma anche il complesso delle regole sulle competenze, attribuzioni, diritti, doveri, limiti, tutele nell’ambito della loro attività e della loro azione di difesa della Repubblica.
La l. n. 124/2007 ha esplicitamente abrogato la precedente normativa (l. 24.10.1977, n. 801, Istituzione e ordinamento dei servizi per la informazione e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato) e – pur mantenendone l’organizzazione in una configurazione relativamente simile a quella già in vigore – ha scelto di progettare l’intera sfera dell’intelligence nazionale in modo compiuto e strutturale, in un’ottica del tutto divergente da quella. Fin dal suo titolo, infatti, l’attuale legge utilizza la formula «informazioni per la sicurezza» in luogo di quella («informazioni e sicurezza») usata fino ad allora. Il fare stabile riferimento alle “informazioni per la sicurezza” (creando normativamente un modello organizzativo a ciò dedicato) sottintende come l’ambito di competenza “professionale” degli apparati informativi abbia, quale finalità specifica, esclusivamente quella di raccogliere ed elaborare le informazioni rilevanti per la sicurezza nazionale, e che i settori di azione di essi siano (e debbano rimanere) distinti e mai sovrapponibili a quelli di altri organismi pubblici professionalmente dedicati alla sicurezza interna (forze di polizia) ed esterna (forze armate).
In sostanza, con tale nuova disciplina generale, il Legislatore non si è limitato ad “aggiornare” (per così dire) le poche norme di grado ordinario che già esistevano in argomento, ma ha deciso di regolare, in modo omogeneo e sistematico, tutti gli aspetti della disciplina di un progredito e sviluppato sistema di sicurezza nazionale.
A tale fine, il Parlamento ha voluto sistemare direttamente (con un atto normativo, cioè, di rango ordinario) materie che erano, in precedenza, prevalentemente affidate a fonti di grado sublegislativo (regolamenti ed atti amministrativi), anche quando si trattava di intervenire con decisioni in grado di incidere direttamente sulla sfera giuridica di soggetti, individuali e non.
Oltre alla struttura fondamentale del Sistema e alla disciplina del segreto di Stato (peraltro, già regolati legislativamente in precedenza, seppure in modo assai generico), dunque, sono oggi previsti con legge l’organizzazione degli Apparati, i criteri di reclutamento degli addetti, i presupposti e i limiti di un sistema di “garanzie funzionali” per gli appartenenti ai Servizi che si trovino nella necessità (a causa o nel perseguimento di finalità istituzionali) di violare la legge penale, la normativa sui “nulla osta di sicurezza” e quella sulle classifiche di segretezza da attribuire ad atti, documenti ed altro a tutela dell’interesse della Repubblica. Naturalmente – a motivo della delicatezza degli oggetti – la disciplina di dettaglio continua ad essere affidata a regolamenti (la cui avvenuta approvazione è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale soltanto in forma di “comunicato” della Presidenza del Consiglio dei ministri).
Prendendo atto che la disciplina del sistema nazionale delle informazioni per la sicurezza riguarda, in definitiva, l’integrità e la stessa esistenza dello Stato democratico (e viene ad incidere, dunque, non soltanto sui rapporti tra organi e poteri dello Stato-apparato, ma anche su quelli tra questo ed i cittadini), merita, dunque, di essere sottolineato come, attraverso l’attribuzione al Legislatore ordinario della regolamentazione di tali ambiti (o, quantomeno dei principi generali di essa), si sia voluto sottrarre alla Amministrazione (e, in questo caso, ad una Amministrazione particolarmente “opaca” come quella dei Servizi di informazione) il potere (e, tendenzialmente, l’arbitrio) di decidere direttamente su aspetti rilevanti della vita dei cittadini e quello di scegliere autonomamente (e, ancora una volta, in modo “riservato”) cosa far conoscere e cosa occultare loro. L’estensione dell’intervento della legge parlamentare anche in materia testimonia, dunque, la volontà di rendere più trasparente (e – contemporaneamente – più garantista, tanto per i cittadini che per gli stessi operatori del settore) la disciplina del sistema informativo nazionale.
In tale senso va considerato, d’altra parte, che gli stessi apparati amministrativi statali posti istituzionalmente “a guardia” del segreto (per questo abitualmente definiti “servizi segreti”) sono, nella realtà, strutture che – contemporaneamente e, anzi, prima di tutto – hanno il compito di ricercare ed elaborare professionalmente il maggior numero possibile di notizie (di varia natura: politica, militare, economica, industriale, scientifica, culturale, criminale, ecc.), al doppio fine, da un lato, di proteggere la sicurezza dello Stato, prevenendo ogni aggressione o minaccia ad essa, e, dall’altro, di provvedere alla “fornitura” di tutte le informazioni necessarie agli organi di quello, affinché questi possano esercitare i loro compiti nella più completa ed aggiornata situazione di conoscenza, allo scopo di meglio tutelare la società nazionale, assicurandone la democrazia, la sicurezza e lo sviluppo generale.
Non a caso la struttura (e l’organizzazione che ad essa si relaziona) è ufficialmente denominata «Sistema di informazioni per la sicurezza della Repubblica», a conferma – da un lato – che – in carenza di determinate informazioni, acquisite, analizzate, confrontate, valutate e fornite dagli Apparati – sarebbe la salvaguardia dell'intera Repubblica (e non solo quella dello Stato, non – cioè – soltanto la capacità del Governo di operare scelte, ma la garanzia dei “valori nazionali”) ad essere messa in pericolo, e – dall’altro – che la difesa e l'incolumità di essa devono essere tutelate dall’assicurazione che le notizie – la cui diffusione risultasse pericolosa – rimarranno segrete e saranno “amministrate” (e vigilate) soltanto da enti e personale dedicati a tal fine.
L’organizzazione politico-amministrativa
Secondo la l. n. 124/2007, i componenti del “Sistema di informazione per la sicurezza per la Repubblica” sono: il Presidente del Consiglio dei ministri, l’eventuale Autorità delegata, il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR), il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna (AISE) e l’Agenzia Informazioni e Sicurezza Interna (AISI). Ad essi viene affiancato il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (CoPaSiR) che – tuttavia – non è previsto dalla legge come facente parte del Sistema di informazione nazionale in senso tecnico, esercitando su quello funzioni di controllo esterno.
Quale primo e fondamentale principio, sono attribuite al Presidente del Consiglio dei ministri (ed esclusivamente ad esso) «l’alta direzione e la responsabilità generale della politica della informazione per la sicurezza, nell’interesse e per la difesa della Repubblica e delle istituzioni democratiche poste dalla Costituzione a suo fondamento». Anzi, proprio per sottolineare come queste funzioni non siano puramente nominali, bensì attuabili concretamente, si conferisce espressamente al Presidente del Consiglio, da un lato, il potere esclusivo di nominare (e di revocare) con proprio decreto il Direttore generale del Dipartimento per le informazioni e la sicurezza (DIS) e i Direttori delle due Agenzie operative (e i Vicedirettori dei tre Apparati), dall’altro, quello di determinare l’ammontare annuo delle risorse finanziarie per i servizi di sicurezza e per il DIS. Dal conferimento della funzione generale di direzione e coordinamento della politica nazionale delle informazioni per la sicurezza al Presidente del Consiglio deriva, poi, il suo potere esclusivo di apporre il segreto di Stato, di confermarne l’opposizione (fatta valere, in “prima istanza”, da un appartenente ai Servizi) di fronte alla Magistratura, di esercitare la “tutela” di esso.
Infatti (e nonostante il fatto che la legge non lo sottolinei esplicitamente) il Presidente del Consiglio dei ministri costituisce – per la Repubblica Italiana – la Autorità Nazionale per la Sicurezza (ANS), essendogli tale qualifica attribuita sulla base di accordi internazionali di alleanza e collaborazione multilaterale. Conseguentemente, si prevede che ad esso spetti la determinazione sia dei criteri per l’apposizione del segreto (cioè, dell’attività amministrativa di “classificazione” dell’eventuale grado di non divulgabilità/conoscibilità generale), che di quelli per la opposizione di esso all’Autorità Giudiziaria. Inoltre (in quanto “tutore” nazionale del segreto) è di sua competenza l’emanazione delle disposizioni necessarie a tale fine, così come quelle circa la concessione (e la revoca) dei “nulla osta di sicurezza” (NOS).
Una vera e propria forma di collegamento tra direzione (e responsabilità) della politica informativa per la sicurezza (attribuita al Presidente del Consiglio) ed attività diretta (svolta dalle due Agenzie) si ha – poi – nell’esercizio (da parte del Presidente) del potere di autorizzare, di volta in volta, comportamenti costituenti reato (e le operazioni di cui siano parte), purché questi siano indispensabili alle finalità istituzionali dei Servizi (e, più precisamente, agli obiettivi di una specifica azione operativa, che – pertanto – non potrebbero essere raggiunti in altra maniera), siano “proporzionati” in rapporto al conseguimento di quelli, e siano attuati (i comportamenti) nel rispetto dei limiti e delle procedure fissati dalla stessa l. n. 124/2007. Analogamente, al Presidente del Consiglio spetta la competenza a confermare, di fronte alla Magistratura procedente, l’esistenza di tale causa di giustificazione.
Infine – secondo la (nuova) normativa – il Presidente del Consiglio dei Ministri «provvede al coordinamento delle politiche di informazione e sicurezza, impartisce le direttive e … emana ogni disposizione necessaria per la organizzazione ed il funzionamento delle attività del Sistema di informazione per la sicurezza» nazionale (“sentito” il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica).
Dopo avere sancito i poteri del Presidente del Consiglio, viene, poi, “razionalizzata” dalla legge la figura dell’Autorità delegata, cioè di un Ministro senza portafoglio o di un Sottosegretario di Stato, cui il Presidente del Consiglio può, «ove lo ritenga opportuno», delegare (soltanto) quelle funzioni che la legge non gli conferisce in via esclusiva. Proprio per sottolineare come si tratti, comunque, di un organo che dipende dal Presidente (che già – di per sé – detiene il potere “sovrano” di scegliere se istituirlo o no) la legge prescrive – da un lato – che l’Autorità non possa esercitare altre «funzioni di governo» oltre a quelle delegatele in materia di informazioni per la sicurezza, e – dall’altro – che, per la nomina ed il conferimento di tali deleghe, non sia necessario sentire il Consiglio dei Ministri (in deroga al disposto dell’art. 9, co. 1, l. 23.8.1988, n. 400). Stabilito, dunque, che si tratta di un “uomo del Presidente” (che deciderà di affidargli compiti comunque non di sua competenza esclusiva), la l. n. 124/2007 prevede l’eventuale intervento dell’Autorità delegata in una serie di questioni (va, tuttavia, rilevato come tale organo sia stato, finora, sempre attivato nella pratica).
Il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR) è presieduto dal Presidente del Consiglio; ne fanno parte i Ministri degli affari esteri, dell’interno, della difesa, della giustizia, dell’economia e finanze, dello sviluppo economico e l’Autorità delegata (se istituita); il Direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza svolge le funzioni di segretario. Secondo la legge, il CISR esercita «funzioni di consulenza, proposta e deliberazione sugli indirizzi e sulle finalità generali della politica delle informazioni per la sicurezza». Oltre a deliberare sulla ripartizione dei fondi e sui bilanci del DIS e delle due Agenzie, esso è sentito dal Presidente del Consiglio circa la nomina dei loro vertici, sui regolamenti che la stessa legge prevede e in riferimento alle attività di protezione delle infrastrutture materiali e immateriali critiche (particolarmente riguardo alle sicurezza nazionale cibernetica ed informatica). Tuttavia, la sua maggiore competenza appare quella di elaborare gli indirizzi generali e gli obbiettivi da perseguire nel quadro della politica nazionale delle informazioni. A tale fine esso stabilisce il “fabbisogno informativo” (cioè, il quadro conoscitivo di settori tematici, fenomeni, fatti, aree geografiche e soggetti/organizzazioni) necessario a ciascun Ministro per svolgere effettivamente la propria azione di governo in materia di sicurezza nazionale. Tale attività di confronto e raccordo nell’elaborazione delle priorità concrete tra i Ministri all’interno del CISR consentirà al Presidente del Consiglio di determinare (“in via esclusiva”, come si è detto) la politica generale dell’informazione per la sicurezza nazionale e alle singole amministrazioni di attuarla.
La legge mantiene, poi, la struttura binaria dei Servizi di informazione e sicurezza, già introdotta dalla l. n. 801/1977, modificandone, tuttavia, i fondamenti materiali ed i presupposti operativi delle competenze. I vecchi SISMi e SISDe (che si distinguevano tra loro per la vocazione ad assolvere «a tutti i compiti informativi e di sicurezza … per la difesa sul piano militare dell’indipendenza e dell’integrità dello Stato da ogni pericolo, minaccia o aggressione», l’uno, «per la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento contro chiunque vi attenti e contro ogni forma di eversione», l’altro) sono oggi sostituiti dall’Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna (AISE) e dall’Agenzia informazioni e Sicurezza Interna (AISI). Se, in precedenza, la differenza tra le funzioni dei due Apparati era fondata essenzialmente sulla contrapposizione “militare/civile”, il generale criterio di distinzione oggi scelto è, invece, quello della competenza su base geografica dell’intervento, a seconda che esso abbia luogo all’interno o all’esterno del territorio nazionale. Pertanto, sebbene i compiti dei due Servizi siano stati mantenuti essenzialmente immutati (per l’AISE quello di «ricercare ed elaborare tutte le informazioni utili alla difesa dell’indipendenza, della integrità e della sicurezza della Repubblica, anche in attuazione di accordi internazionali», per l’AISI quello di fare altrettanto circa le «informazioni utili a difendere, anche in attuazione di accordi internazionali, la sicurezza interna della Repubblica e le istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento da ogni minaccia, da ogni attività eversiva e da ogni forma di aggressione criminale o terroristica»), la nuova regola operativa introdotta è che tutte «le attività di informazione e sicurezza … a protezione degli interessi politici, militari, economici, scientifici, industriali dell’Italia» e le altre finalizzate all’individuazione e al contrasto delle «attività di spionaggio dirette contro l’Italia e (di quelle indirizzate) a danneggiare gli interessi nazionali» competono all’AISE quando si svolgano «al di fuori del territorio nazionale», all’AISI «all’interno» di esso. Dalla sostanziale omogeneità dei loro compiti professionali deriva, quale conseguenza, che ciascun Servizio potrà svolgere azioni sul “terreno” dell’altro soltanto in obbligatoria collaborazione con questo ed esclusivamente se tali operazioni risulteranno “strettamente connesse” alle proprie attività istituzionali, spazialmente delimitate; in tal caso, spetterà al Direttore generale del Dipartimento per le informazioni e la sicurezza (DIS) – anche al fine di evitare possibili sovrapposizioni funzionali o territoriali tra i due Apparati – assicurare il coordinamento e il raccordo informativo. I due nuovi Servizi di sicurezza rispondono direttamente al Presidente del Consiglio (viene, così, reciso il legame funzionale che, in precedenza, univa, rispettivamente, il SISMi al Ministro della difesa e il SISDe a quello dell’interno); da ciò consegue naturalmente che il funzionamento e l’organizzazione dell’AISE e dell’AISI sono disciplinati da decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (attualmente, dell’ottobre 2012), che (come si è già detto) il Presidente del Consiglio ne nominerà (e revocherà, sempre sentito il CISR) i Direttori, che ad esso spetterà nomina e revoca (su proposta dei Direttori dei Servizi) di uno o più Vicedirettori, che i Direttori riferiranno “costantemente” sull’attività della “loro” Agenzia al Presidente del Consiglio (o all’Autorità delegata, se nominata) per il tramite del Direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza.
E, infatti, il reale “asse portante del sistema” della politica delle informazioni e della sicurezza è costituito dal Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), istituito presso la Presidenza del Consiglio, del quale il Presidente (o l'Autorità delegata, se istituita) si avvale «per l’esercizio» delle proprie competenze, «al fine di assicurare piena unitarietà nella programmazione della ricerca informativa del Sistema di informazione per la sicurezza, nonché nelle analisi e nelle attività operative dei servizi di sicurezza». Pertanto, le attribuzioni del nuovo Dipartimento si sviluppano, essenzialmente, su tre linee: la capacità di coordinamento, la possibilità di fare analisi strategica e la funzione di vigilanza-controllo sull’attività interna, anche operativa, dei servizi di sicurezza.
Prima di affrontare una rapida analisi delle sue specifiche attribuzioni a tali fini, va chiarito che il DIS non è un apparato direttamente attivo (un terzo servizio di sicurezza, cioè) e che esso non è posto in posizione di superiorità gerarchica rispetto ai due Servizi di informazione: la legge, infatti, è esplicita nel sottolineare «l’esclusiva competenza dell’AISE e dell’AISI per l’elaborazione dei rispettivi piani di ricerca informativa», e nell’affermare «la competenza dei predetti servizi relativamente all'attività di ricerca informativa e di collaborazione con i servizi di sicurezza esteri». Anche in merito alla elaborazione del «piano di acquisizione delle risorse umane e materiali e di ogni altra risorsa comunque strumentale all’attività dei servizi di sicurezza», il DIS agirà «d’intesa» con l’AISE e con l’AISI, così come soltanto dopo averli «sentiti» esso potrà preparare (e sottoporre al Presidente del Consiglio) lo schema del previsto regolamento sul “contingente speciale” del personale addetto agli Apparati.
Quanto ai numerosi compiti specifici del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza, esso – innanzitutto – coordina l’intera attività di informazione (anche promuovendo e garantendo lo scambio informativo tra l’AISE, l’AISI e le forze di polizia) segnatamente al fine di rafforzare la protezione informatica; verifica i risultati delle attività svolte dai due servizi di sicurezza (che rimangono comunque autonomi nella azione di ricerca delle informazioni) ed è da questi costantemente informato di tutte le operazioni di loro competenza (tutte le informative e le analisi prodotte saranno sempre trasmesse al Presidente del Consiglio); evita duplicazioni e sovrapposizioni nella ricerca informativa. Ancora: esso «raccoglie le informazioni, le analisi ed i rapporti provenienti dai servizi di sicurezza, dalle Forze armate e di polizia, dalle Amministrazioni dello Stato e da enti di ricerca anche privati», e promuove lo scambio informativo con le Amministrazioni aventi compiti prossimi a quelli del Sistema.
Sulla base di ciò, il DIS elabora analisi (tanto strategiche che relative a situazioni particolari) che sottoporrà al già ricordato Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR); formula valutazioni e previsioni (sulla base dei contributi “di settore” dell’AISE e AISI) e –all’occorrenza – redige progetti di ricerca informativa (sui quali sarà il Presidente del Consiglio –previo parere del CISR – a decidere); su disposizione del Presidente (e sempre sentito il CISR) trasmette analisi ed informazioni alle amministrazioni pubbliche e agli enti interessati «all’acquisizione di informazioni per la sicurezza». Inoltre, il DIS «esercita il controllo sull’AISE e AISI, verificando la conformità delle attività di informazione per la sicurezza alle leggi e ai regolamenti, nonché alle direttive e alle disposizioni del Presidente del Consiglio». Naturalmente, degli esiti, dei risultati, delle conseguenze di tutta questa sua multiforme azione, il Dipartimento delle Informazioni per la Sicurezza sarà tenuto ad informare il (e a rendere conto al) Presidente del Consiglio.
Circa le articolazioni interne del Dipartimento stabilite dalla legge con specifiche funzioni (gli Uffici Centrali Ispettivo (UCI), per gli Archivi (UCA), per la Segretezza (UCSe) e la Scuola di formazione del personale), va ricordato come all’UCI è attribuito il compito di verificare in via continuativa che le attività condotte dalle due Agenzie operative siano conformi (come si è detto) «alle leggi, ai regolamenti, alle direttive e alle disposizioni del Presidente del Consiglio» e – su autorizzazione di questo ultimo (e, eventualmente, su richiesta del Comitato parlamentare per la Sicurezza della Repubblica) – anche quello di svolgere inchieste interne.
Inoltre, particolarmente rilevante – per le implicazioni di carattere generale e per le conseguenze anche “esterne” della sua attività – è certamente l’UCSe, al quale compete il complesso delle attività (di direzione, coordinamento, consulenza, controllo) connesse all’applicazione delle norme («di legge, dei regolamenti e di ogni altra disposizione») riguardanti la «tutela amministrativa del segreto di Stato e le classifiche di segretezza». Pertanto, spettano a tale Ufficio «gli adempimenti istruttori» relativi alle funzioni esercitate dal Presidente del Consiglio a tutela del segreto (nell’esercizio della sua – ricordata – qualità sostanziale di Autorità nazionale per la sicurezza), la predisposizione delle misure volte a garantire la sicurezza di documenti, materiali, luoghi (anche in relazione alla produzione industriale) coperti da classifica di segretezza, nonché il rilascio e la revoca dei Nulla Osta di Sicurezza (NOS), unitamente alla creazione, aggiornamento e conservazione di un elenco di tutti i soggetti abilitati alla conoscenza di quanto “classificato” per la sicurezza.
Infine, va ricordato che il direttore generale del DIS – su proposta del direttore della relativa Agenzia e, comunque, previa comunicazione al Presidente del Consiglio (o all’Autorità delegata) – può autorizzare gli agenti dei Servizi ad utilizzare documenti e certificati temporanei relativi ad “identità di copertura”, ed anche l’esercizio di attività economiche “simulate” (“sia nella forma di imprese individuali sia nella forma di società di qualunque natura”).
Agli appartenenti agli Organismi non è attribuita la qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza: essi – peraltro, in deroga alle disposizioni ordinarie della legge – sono tenuti a denunciare i fatti costituenti reato direttamente ai loro (rispettivi) direttori, che ne informeranno, poi, il Presidente del Consiglio (o l’Autorità delegata). Il personale delle tre strutture (che rimane vincolato al segreto anche dopo la cessazione dall’attività) è organizzato in un ruolo unico (con distinzioni interne per funzioni amministrative, operative e tecniche) ed è disciplinato da un “apposito regolamento” che prevede (tra l’altro) le modalità concorsuali di accesso, il divieto di assunzione diretta, le ipotesi di incompatibilità, i criteri del trattamento giuridico ed economico e di progressione di carriera. È fatto assoluto divieto ai Servizi di avvalersi come collaboratori o consulenti – anche temporaneamente o saltuariamente – di membri dell’esecutivo e delle assemblee politiche elettive (nazionali e locali), di dipendenti degli organi costituzionali, di magistrati, di ministri di qualsiasi culto e di giornalisti professionisti o pubblicisti.
Agli agenti sono riconosciute alcune garanzie, tanto processuali (ad esempio, in relazione alla loro testimonianza di fronte all’Autorità Giudiziaria) che “funzionali” (connesse, cioè, all’attività professionale). Circa queste ultime, esse sono legate ad una “speciale causa di giustificazione”, ciò che – comportando la non imputabilità penale dell’attore – rappresenta una rilevantissima novità nel sistema giuridico italiano. Infatti, su richiesta circostanziata e in forma scritta del Direttore di una Agenzia e previa informazione del Direttore del DIS, il Presidente del Consiglio (o l’Autorità delegata) può autorizzare, motivatamente e di volta in volta, azioni comportanti reato e le operazioni di cui queste sono parte, quando esse siano commesse nell’esercizio delle funzioni istituzionali della specifica struttura operativa, risultino indispensabili e proporzionate al conseguimento degli obiettivi (che non potrebbero essere altrimenti raggiunti), siano stati oggetto di comparazione degli interessi pubblici e privati in gioco e tali da comportare il minor danno possibile ad essi. In nessun caso possono essere autorizzate condotte che mettano in pericolo o ledano la vita, l’integrità e la libertà fisica e morale, la salute e l’incolumità della persona. Comunque, tali attività – ordinariamente contra legem – non possono mai essere effettuate nelle sedi di partiti rappresentati in una assemblea elettiva statale o regionale o di sindacati, né rivolte contro giornalisti professionisti iscritti all’Albo.
Inoltre, la garanzia funzionale non è in alcun caso attivabile nel caso di reati di attentato contro organi costituzionali e contro i diritti del cittadino e – seppure con qualche eccezione – di delitti contro l’amministrazione della giustizia, né di falsificazione, sottrazione o soppressione di atti o documenti concernenti la sicurezza dello Stato. Infine, non possono essere mai autorizzate condotte configuranti i reati di terrorismo e fatti eversivi dell’ordine costituzionale, di associazione di tipo mafioso (e di scambio elettorale politico-mafioso), di strage, devastazione e saccheggio, tutti fatti criminosi – questi – per cui la stessa l. n. 124/2007 prevede anche il divieto assoluto di “copertura” del segreto di Stato.
In conclusione sul punto dell’organizzazione amministrativa (e sottolineando la particolarità della “pubblica amministrazione dell’informazione per la sicurezza”), va ricordato come il Sistema goda di un bilancio autonomo, come la legge preveda che i controlli di legittimità sugli atti e quelli amministrativo-contabili degli Apparati siano effettuati da uffici appositi (rispettivamente, della Corte dei conti e dell’Ufficio bilancio e ragioneria della Presidenza del Consiglio), i cui componenti sono vincolati al segreto, e come la verifica gestionale e sulle attività di AISI e AISE sia affidata al corpo degli ispettori dell’Ufficio Ispettivo del DIS.
Il controllo parlamentare
Dopo avere – dunque – previsto l’organizzazione, fissato la dislocazione delle funzioni, politiche ed amministrative, e dopo avere anche stabilito le regole dei molteplici rapporti che possono intercorrere tra i poteri esecutivo e giurisdizionale circa lo svolgimento pratico dei compiti dei servizi di informazione per la sicurezza, la l. n. 124/2007 (che si qualifica come vera e propria “legge organica” in materia) disciplina il Comitato parlamentare per la Sicurezza della Repubblica (CoPaSiR) e – pure ponendolo (come si è già detto) in una posizione esterna al Sistema – gli assegna direttamente significativi poteri consultivi e di controllo.
Tutte le singole attribuzioni del Comitato parlamentare sono, pertanto, funzionali al suo generale compito di verificare, «in modo sistematico e continuativo, che l’attività del Sistema di informazione per la sicurezza si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, nell’esclusivo interesse e per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni» e (a partire dal 2012) anche quella di accertare che le funzioni attribuite dalla legge al DIS e alle due Agenzie non siano svolte da altri organi o enti, e – contemporaneamente – che le attività di informazione svolte da organismi pubblici non appartenenti al Sistema (dalle Forze Armate o di Polizia, cioè) rispondano, comunque, ai principi della l. n. 124/2007. In questo modo il CoPaSiR è, oggi, costituito dalla legge come supervisore generale di tutta l’organizzazione delle informazioni per la sicurezza nazionale. A tale riguardo, «sulla base degli elementi acquisiti nell’esercizio delle proprie funzioni», esso può sollecitare il Presidente del Consiglio a disporre inchieste interne sulla “correttezza” di comportamenti di appartenenti (o ex appartenenti) agli Organismi, che saranno affidate – come si è detto – all’Ufficio Centrale Ispettivo del DIS, che dovrà trasmetterne integralmente i risultati al Comitato stesso. (Anche) di tale attività il Comitato informerà il Parlamento nella relazione generale che la legge gli impone di presentare annualmente, ovvero – e molto più verosimilmente – in informative urgenti o rapporti particolari.
Per assicurare l’esercizio del controllo tanto sulla gestione politico-amministrativa che su alcuni aspetti di quella operativa, innanzitutto è prevista una periodica audizione del Presidente del Consiglio, dell’Autorità delegata, dei ministri partecipanti al Comitato interministeriale per la Sicurezza della Repubblica, dei direttori del DIS e delle due Agenzie, nonché (ma esclusivamente in casi eccezionali deliberati dal Comitato stesso, e salvo opposizione per giustificati motivi del Presidente del Consiglio e sotto la responsabilità di esso) anche direttamente degli appartenenti ai Servizi (e – eventualmente – di esterni al Sistema, tuttavia in grado di fornire valutazioni ed informazioni comunque “utili ai fini del controllo parlamentare”). Sempre a tale scopo, il CoPaSiR ha il potere di richiedere atti e documenti direttamente all’Autorità Giudiziaria e inquirente, alle Commissioni parlamentari anche di inchiesta, così come alla Amministrazione e agli stessi appartenenti al Sistema di informazione.
In questa ultima evenienza, tuttavia, se la comunicazione o l’esibizione di documentazione è suscettibile di pregiudicare la sicurezza della Repubblica, i rapporti internazionali, le operazioni in corso ovvero l’incolumità di agenti, collaboratori o fonti informative, il destinatario opporrà al Comitato la necessità di riservatezza. Spetterà, dunque, al Presidente del Consiglio dei ministri, “tutore” istituzionale del segreto di Stato, confermare entro trenta giorni al Comitato (che decidesse di insistere) “la sussistenza di tale esigenza” e confermare il segreto (anche se ciò resta escluso nei ricordati casi di assoluta inopponibilità del segreto di Stato). In tale evenienza, il CoPaSiR, non soddisfatto delle motivazioni addotte, può considerarle “infondate” e riferire “a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni”. Fondamentale, infine, è la previsione legislativa che impedisce che i motivi di riservatezza e lo stesso segreto di Stato possano essere opposti al Comitato parlamentare che abbia deliberato (a maggioranza di due terzi) di disporre indagini su comportamenti degli appartenenti al Sistema, al fine di valutarne la rispondenza ai compiti istituzionali.
Inoltre, il Comitato è abilitato ad effettuare accessi e sopralluoghi negli uffici e nei locali dei Servizi (previa comunicazione al Presidente del Consiglio, che può differirli nel caso di interferenza con le operazioni in corso) e può accedere direttamente all’archivio centrale del DIS, al fine di controllare le autorizzazioni e la documentazione relativa alle spese per le operazioni concluse.
Naturalmente, affinché la generale, sistematica e continua funzione di verifica della legittimità e della legalità dell’attività dell’intero Sistema possa essere pienamente esercitata dal CoPaSiR, la legge lo costituisce come destinatario di tutti i regolamenti del Presidente del Consiglio dei ministri in materia (sugli schemi di alcuni dei quali esso esprimerà un parte obbligatorio, ancorché non vincolante) e delle direttive di esso, di quelli dei ministri dell’interno, della difesa e degli affari esteri e di una relazione semestrale del Presidente del Consiglio sull’attività dei Servizi, “contenente un’analisi della situazione e dei pericoli per la sicurezza”. In tale relazione, inoltre, il Presidente informa il Comitato circa l’andamento della gestione finanziaria degli Apparati (con il riepilogo delle previsioni iscritte a bilancio e gli stati di utilizzo), la consistenza dell’organico, i criteri di acquisizione dei dati personali raccolti, le “linee essenziali” in materia di identità di copertura degli agenti per l’anno precedente.
Ancora, il Comitato parlamentare viene informato – entro 30 giorni dalla loro conclusione – di tutte le operazioni condotte in regime di garanzie funzionali, e gli sono sollecitamente comunicate tutte le richieste dell’Autorità giudiziaria di “penetrare” il segreto di Stato processualmente, insieme alle conseguenti deliberazioni del Presidente del Consiglio.
Infine (nonostante che la disciplina del Segreto di Stato – insieme a quella relativa alle classifiche di segretezza – non sia specifico oggetto di questa voce), non si può omettere di ricordare come al CoPaSiR siano stati attribuiti poteri fondamentali in materia di segreto. Infatti (come si è detto), il Presidente del Consiglio deve comunicare al Comitato parlamentare ogni singolo caso di conferma dell’opposizione di esso, indicandone le ragioni essenziali e – se richiesto, in una “seduta segreta appositamente convocata” – esporre “il quadro informativo idoneo a consentire l’esame nel merito” di tale opposizione: se, poi, il Comitato la considererà “infondata”, ne riferirà “a ciascuna Camera per le conseguenti valutazioni”.
Da ultimo, va ricordato che – per consentire all’intero Parlamento di essere informato sulla politica delle informazioni per la sicurezza – la legge fa obbligo tanto al Presidente del Consiglio che al CoPaSiR di presentare alle Camere una relazione annuale sulla loro attività (che – a differenza delle comunicazioni fornite del governo e dagli Apparati al Comitato, ovviamente soggette a vincoli di riservatezza – sono ambedue divulgate e vengono pubblicate negli Atti Parlamentari).
Fonti normative
L. 3.8.2007, n.124 (e succ. mod.)
Bibliografia essenziale
Mosca, C.-Gambacurta, S.-Scandone, G.-Valentini, M., I servizi di informazione e il segreto di Stato (Legge 3 agosto 2007, n. 124), Milano, 2008; Savino, M., Solo per i tuoi occhi? La riforma del sistema italiano di intelligence (Commento a L. 3 agosto 2007, n.124), in Giornale di diritto amministrativo, 2008, 121 ss; Costantino, F., Servizi segreti. Postilla di aggiornamento, in Enc. Giur. Treccani, Roma, 2009; Franchini, M., Il Sistema nazionale delle informazioni e l’Autorità delegata, in Giornale di diritto amministrativo, 2010, 431 ss; De Gennaro, G., Cultura della sicurezza e attuazione della riforma, in Gnosis, 2011, n. 2; Le informazioni per la sicurezza in un sistema democratico, Quaderno di intelligence, 2011; Soi, A., L’intelligence italiana a sette anni dalla riforma, in Quad. Cost., 2014, 918 ss.; Franchini, M., Alcune considerazioni sulle nuove competenze del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, in Rivista AIC, 2014.