SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA

SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA

Alle origini delle semplificazioni. Tipologie di semplificazione amministrativa. Provvedimento amministrativo, regolamento o fonte primaria? Semplificazioni trasversali e semplificazioni selettive. Resistenza delle amministrazioni. Ruolo degli intermediari. Come procedere nel semplificare (e nel regolare)? Bibliografia. Webgrafia

Alle origini delle semplificazioni. – «La semplificazione dell’ordinamento è un compito che presenta gravissime difficoltà; ed è inutile cercare di superarle se non si hanno delle idee chiare. Insomma, bisogna sapersi orientare, anzi che procedere a tentoni» (F. Carnelutti, Certezza, autonomia, libertà, diritto, «Il diritto dell’economia», 1956, p. 1193).

È oggi un dato acquisito che per orientarsi nel semplificare occorre definire obiettivi, potenziali criticità, soggetti coinvolti, ricadute. In altre parole, semplificare significa attivare un processo di riforma della normativa esistente, ma anche di formazione di nuove regole, basato su dati empirici e sul coinvolgimento di tutti i soggetti interessati. Le semplificazioni vanno anche programmate nel tempo, in modo da bilanciare adeguatamente gli sforzi in funzione di priorità condivise e raggiungibili.

Analoghe indicazioni derivano dalle istituzioni comunitarie e da varie organizzazioni internazionali (per es., Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, Banca mondiale, World economic forum) che, nel valutare le prospettive di crescita economica dei Paesi, prestano attenzione al quadro normativo di riferimento, giudicato un fattore di stimolo o di ostacolo alla crescita economica.

Con la l. 7 ag. 1990 nr. 241, la s. a. assurge a principio generale dell’azione amministrativa. Nel capo IV se ne trovano gli istituti principali (come il silenzio assenso, l’autocertificazione, la conferenza di servizi, la denuncia di inizio delle attività, più nota con l’acronimo DIA), più volte modificati negli anni successivi.

A più di vent’anni dall’affermarsi di una sorta di «dittatura culturale della semplificazione» (Ainis 2014, pp. 2-3) i risultati appaiono inadeguati. Le conclusioni di un’indagine conoscitiva sulla semplificazione descrivono un Paese «auto-avviluppato in una miriade di lacci e lacciuoli» (Commissione parlamentare per la semplificazione, Indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa ed amministrativa, nr. 32, 2014, pp. 34, 38-39). Questa analisi, nel mettere in evidenza che la complicazione dell’ordinamento giuridico costituisce un frequente esito paradossale della semplificazione, ne fa anche emergere il carattere insostenibile in tempo di crisi. Viene poi evidenziato quanto sottolineato in dottrina e al centro del dibattito politico: una normativa inadeguata, sovrabbondante, poco comprensibile è terreno fertile per la diffusione della corruzione (v. corruzione).

Tipologie di semplificazione amministrativa. – La s. a. dovrebbe consentire l’instaurazione di relazioni più semplici e certe tra pubbliche amministrazioni, da un lato, e cittadini o imprese, dall’altro (Travi 1998, p. 652), eliminando oneri ingiustificati, rendendo più agevoli gli adempimenti amministrativi e migliorando l’efficienza delle pubbliche amministrazioni.

Tali obiettivi possono essere perseguiti attraverso interventi che incidono sul procedimento o sul provvedimento amministrativo. Con riferimento ai primi, possono essere menzionati i rimedi volti a limitare i termini per la conclusione dei procedimenti (art. 7 l. 18 giugno 2009 nr. 69) e a incentivare il rispetto di tali termini (potere sostitutivo, art. 2, co. 9 bis, l. 241/1990; risarcimento del danno e indennizzo da ritardo, art. 2 bis l. 241/1990), oppure a rendere gli adempimenti e i controlli sulle imprese proporzionali al grado di rischio connesso alle attività svolte (Linee guida adottate ai sensi dell’art. 14 d.l. 9 febbr. 2012 nr. 5). Altri esempi sono riconducibili al coordinamento di procedimenti tra loro connessi, attuato attraverso l’unificazione in procedimenti unici (come l’autorizzazione unica ambientale, art. 23 d.l. 5/2012 e d.p.r. 13 marzo 2013 nr. 59), oppure attraverso l’istituzio ne dello sportello unico delle attività produttive (SUAP), seppure configurato come ‘procedimento di procedimenti’ (sentenza della Corte costituzionale 23 sett. 2002, nr. 376).

In altre ipotesi sono ridotti gli oneri amministrativi (sostenuti per produrre, trasmettere o conservare informazioni) necessari per ottenere un determinato provvedimento; si trat ta di una politica che coinvolge tutti i livelli di governo, da quello europeo a quelli regionali, verso un obiettivo quan tificato di riduzione degli oneri amministrativi (art. 25 d.l. 25 giugno 2012 nr. 112; l. 11 nov. 2011 nr. 180; art. 3 d.l. 5/2012 che ha introdotto il «bilancio annuale degli oneri amministrativi introdotti ed eliminati»). Una semplificazione radicale del provvedimento (che viene superato e diventa solo eventuale) è da ricondurre alla sostituzione della DIA, con la segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) (art. 19 l. 241/1990 modificato dal d.l. 31 maggio 2010 nr. 78 e successivamente modificato e integrato nel 2011, nel 2012, nel 2013 e nel 2014). Tale segnalazione dell’interessato consente l’avvio immediato dell’attività e sostituisce il controllo autorizzatorio preventivo della pubblica amministrazione.

Vi è poi una semplificazione che può essere definita tecnologica, consistente nell’informatizzazione di determinati istituti o adempimenti. Per es., l’art. 10 d. legisl. 7 mar zo 2005 nr. 82 prevedeva l’utilizzo della telematica nei SUAP (sostanzialmente inattuato fino al d.p.r. 7 sett. 2010 nr. 160); l’art. 12 d.l. 5/2012 introduce le conferenze di servizi telematiche con possibilità per le pubbliche amministrazioni coinvolte di esprimersi anche non contestualmente e l’art. 20 del medesimo decreto sancisce che la verifica dei requisiti di partecipazione agli affidamenti di contratti pubblici avvenga attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici.

La s. a. può risolversi anche nell’introduzione di un regime differenziato riservato, in attuazione del principio di proporzionalità, a determinate attività (come quelle «a bassa rumorosità» che l’art. 4 del d.p.r. 19 ott. 2011 nr. 227 esclude dall’obbligo di presentare una valutazione di impatto acustico) o soggetti (per es., le persone giuridiche che sono state escluse dall’ambito di applicazione degli adempimenti in materia di privacy dall’art. 40 d.l. 6 dic. 2011 nr. 201). A livello europeo viene, inoltre, portata avanti una politica di sostegno delle piccole e medie imprese (per es., non soggette all’obbligo di effettuare una «diagnosi energetica» di cui alla direttiva nr. 2012/27/EU); un regime differenziato andrebbe comunque giustificato alla luce di una specifica analisi volta a quantificarne l’impatto sui destinatari (cd. Test PMI), prestando anche attenzione al suo impatto sulla concorrenza.

La s. a. viene, inoltre, supportata dalla trasparenza degli adempimenti e dalla standardizzazione della modulistica nella misura in cui queste misure rendano più agevoli gli adempimenti amministrativi. Per es., le pubbliche amministrazioni statali sono tenute ad allegare ai regolamenti ministeriali o interministeriali «l’elenco di tutti gli oneri informativi» introdotti o eliminati (art. 6 d.l. 13 maggio 2011 nr. 70). Una standardizzazione della modulistica è stata raggiunta, per es., attraverso il bando tipo per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture (art. 64

d. legisl. 16 apr. 2006 nr. 163) e i moduli unificati e semplificati per la presentazione delle pratiche edilizie (adottati con gli accordi del 2014 tra governo, regioni ed enti locali in sede di conferenza unificata previsti dall’art. 24 d.l. 24 giugno 2014 nr. 90). Nell’ottica di facilitare gli adempimenti muove anche la previsione di date uniche (da pubblicare nei siti istituzionali) di efficacia degli obblighi amministrativi (art. 29 d.l. 69/2013; d.p.c.m. 8 nov. 2013).

Provvedimento amministrativo, regolamento o fonte primaria? – Scrive Sabino Cassese che «la qualità della legislazione è pessima, e la sua quantità enorme. [...] Il contenuto principale delle leggi degli ultimi anni è di carattere amministrativo» (2013, p. 113). Tra queste, numerose sono le leggi che contengono misure di semplificazione. L’incessante aumento delle leggi potrebbe essere contenuto se solo gli uffici legislativi dei ministeri e il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del consiglio dei ministri si interrogassero, con riferimento a ogni nuova proposta, sull’effettiva necessità di una legge in luogo di un regolamento delegificante o di un semplice regolamento. Ma una tale analisi viene raramente effettuata. Sono domande che non pare essere solito porsi il decisore pubblico, stante l’utilizzo recessivo dei regolamenti delegificanti (il cui uso a fini di semplificazione è stato avviato dall’art. 20 l. 15 marzo 1997 nr. 59 e ribadito, per es., dall’art. 25 d.l. 25 giugno 2008 nr. 112), cui sono preferite le leggi e molto più spesso i decreti-legge (Commissione parlamentare per la semplificazione, Indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa ed amministrativa, nr. 32, 2014, p. 26).

La semplificazione attraverso interventi di questa natura porta al proliferare di ulteriori leggi, chiamate in futuro a modificare e integrare leggi di semplificazione; questi interventi finiscono per aumentare lo stock normativo e dunque per richiedere interventi di semplificazione legislativa (impostata con la prima legge annuale di semplificazione, l. 8 marzo 1999 nr. 50, e con le leggi 24 nov. 2000 nr. 340 e 29 luglio 2003 nr. 229, in materia di codificazione, poi oggetto di una politica di riforma sistematica attraverso il cd. taglia leggi di cui all’art. 14 l. 28 nov. 2005 nr. 246). La semplificazione con lo strumento del decreto legge si pone poi in contrasto con i requisiti costituzionali previsti per il ricorso a tali decreti, essendo essa senza dubbio connotata da necessità, ma non certo da straordinaria urgenza; al contempo, l’uso di decreti legge di semplificazione impedisce una gestazione delle riforme nel corso della quale svolgere consultazioni approfondite e analisi di impatto non formali.

Semplificazioni trasversali e semplificazioni selettive. – La normativa di semplificazione di cui al paragrafo precedente supporta due diverse tipologie di semplificazioni. Da un lato, il decisore pubblico può adottare interventi selettivi e puntuali (un esempio è costituito dal d.p.r. 1° ag. 2011 nr. 151 che ha introdotto il principio di proporzionalità al rischio nella prevenzione incendi), dall’altro può procedere con interventi trasversali (per es., SCIA, SUAP, certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti).

Gli interventi selettivi basati su analisi empiriche (realizzate attraverso la metodologia dello Standard cost model) sono i più efficaci. Al contempo ne vanno evidenziati i costi, cosicché dovrebbero essere oggetto di un’attenta programmazione al fine di concentrare gli ‘sforzi’ sulle semplificazioni suscettibili di produrre più rilevanti effetti positivi per i destinatari e l’economia nel suo complesso. Un ulteriore limite di tali interventi consiste nel carattere spesso estremamente puntuale (si pensi alla sostituzione dei libri paga e matricola con il libro unico del lavoro di cui all’art. 39 d.l. 112/2008 o alla soppressione del documento programmatico sulla sicurezza per il trattamento dei dati personali effettuata dall’art. 45 d.l. 5/2012), tanto che sarebbe talvolta preferibile un approccio alla semplificazione procedimento per procedimento.

Gli interventi trasversali si pongono obiettivi molto più ambiziosi, ma proprio per questo non sempre raggiungibili se non preceduti da un’adeguata analisi di impatto. L’effetto di tali norme di semplificazione può essere l’inattuazione, se non addirittura la complicazione del sistema giuridico. Un esempio del primo esito sono le norme ‘manifesto’, come quella in base alla quale sono abrogate le restrizioni ingiustificate alle attività economiche (art. 1 d.l. 24 genn. 2012 nr. 1 da attuare con regolamenti di delegificazione non ancora adottati), oppure quelle che introducono la possibilità di individuare «zone a burocrazia zero» (art. 37 d.l. 21 giugno 2013 nr. 69). Un esempio paradigmatico del secondo esito (la complicazione) è ancora una volta la SCIA. E invero, nel prevedere che la SCIA sostituisce tutti i vigenti casi di DIA, il legislatore non ha escluso la materia edilizia, cosicché oggi abbiamo regimi di SCIA, SCIA edilizia (art. 19 l. 241/1990), DIA edilizia (art. 22 d.p.r. 6 giugno 2001 nr. 380), come chiarito da una nota della Presidenza del consiglio dei ministri del 2010. Ne deriva un regime oscuro, quanto meno in ordine all’ambito di applicazione. Un ulteriore esito di questa norma trasversale è stato che gli operatori economici spesso preferiscono attendere 60 giorni prima di avviare le attività, temendo che, in esito alla verifica dell’effettiva esistenza dei requisiti e presupposti per operare, l’amministrazione vieti la prosecuzione; allo stesso modo, il permesso di costruire, in quanto provvedimento espresso di autorizzazione, tende a essere preferito anche nelle ipotesi in cui le attività edilizie potrebbero essere intraprese in base a SCIA.

Resistenza delle amministrazioni. – L’implementazione delle semplificazioni necessita non solo di cambiamenti tecnologici e organizzativi, ma anche culturali.

Non è raro che resistenze alle semplificazioni provengano dalle stesse pubbliche amministrazioni chiamate, per es., a facilitare l’uso dell’autocertificazione o ad acquisire d’ufficio documenti presso altre pubbliche amministrazioni. E invero, l’autocertificazione introdotta dalla l. 4 genn. 1968 nr. 15 (che consente all’interessato di provare determinati atti, fatti, stati e qualità personali senza esibire i relativi certificati) è rimasta a lungo lettera morta. Il legislatore ha tentato il ‘rilancio’ della previsione adottando la formula del divieto per le pubbliche amministrazioni di accettare certificazioni (in ordine a stati, qualità personali e fatti) e imponendo di stampigliare su ogni certificazione una dicitura che ricordi che essa non può essere prodotta a una pubblica amministrazione o a un gestore di servizio pubblico (art. 15 l. 12 nov. 2011 nr. 183). L’efficacia delle nuove norme (enfaticamente definite di decertificazione) sembra significativa: per es., nel periodo 2011-12 le certificazioni anagrafiche sono diminuite di circa il 55%. Senza dubbio sono state utilizzate le giuste ‘leve’ (anche psicologiche), ma si è anche avviato un cambiamento culturale.

Un diverso esempio di ‘resistenza’ che ha richiesto ulteriori interventi chiarificatori è riconducibile al tentati vo di contestare la natura di certificato del documento unico di regolarità contributiva (documento del ministero del Lavoro e delle Politiche sociali del 2012) che le pubbliche amministrazioni devono acquisire d’ufficio «nell’ambito dei lavori pubblici e privati in edilizia» (art. 14 d.l. 5/2012, come previsto per le stazioni appaltanti pubbliche dall’art. 16 bis d.l. 29 nov. 2008 nr. 185). I dubbi al riguardo sono stati sciolti dalla circolare del dipartimento della Funzione pubblica nr. 6/2012.

Ruolo degli intermediari. – L’instabilità della normativa e la sua difficile lettura (riconducibile ai numerosi rinvii ad altre norme, alle abrogazioni implicite, al linguaggio difficilmente accessibile) scoraggiano i cittadini e le imprese, potenziali beneficiari delle semplificazioni, che si affidano ormai diffusamente a intermediari di varia natura per i più diversi adempimenti (per es., fiscali, previdenziali, in materia di privacy). Si tratta di una prassi diffusa. Basti pensare che, in base alle misurazioni degli oneri informativi fino a oggi realizzate, l’ammontare dei costi dovuti al ricorso a intermediari sarebbe pari a circa l’80% dei costi totali misurati. Ciò ostacola l’efficacia (e la percezione) delle semplificazioni nella misura in cui tali intermediari non facciano beneficiare anche i destinatari finali delle riforme dei risparmi di tempo e costi ottenuti in virtù delle semplificazioni.

In alcune ipotesi, poi, il ricorso a intermediari viene imposto dalla normativa di semplificazione, pur senza tradursi necessariamente in un vantaggio per i destinatari delle riforme. Per es., la disciplina della SCIA richiede di allegare non solo autocertificazioni, ma anche attestazioni di tecnici abilitati che documentino il possesso dei requisiti previsti dalla legge. I costi elevati, uniti alla diffusa preferenza per un provvedimento espresso, finiscono per limitare significativamente il ricorso a tale istituto (a ciò si aggiungano le numerose esclusioni previste per legge in ragione della presenza di interessi sensibili, quali il patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico, la pubblica sicurezza, la tutela della salute).

Intermediari ‘istituzionalizzati’ sono poi i SUAP (art. 23-25 d. legisl. 112/1998; art. 38 d.l. 112/2008), uffici che devono essere istituiti da tutti i Comuni (anche in forma associata, che possono in alternativa avvalersi delle Camere di commercio) con la funzione specifica di fare da tramite tra soggetti privati e pubblica amministrazione. Senonché i SUAP, lungi dal costituire un’occasione di razionalizzazione delle competenze amministrative, si limitano a ricevere le richieste e inviare la documentazione alle amministrazioni competenti effettuata una verifica di completezza formale (procedimento automatizzato), oppure a richiedere i necessari atti istruttori delle amministrazioni competenti (procedimento ordinario, d.p.r. 160/2010).

Come procedere nel semplificare (e nel regolare)? – Per evitare i menzionati esiti di semplificazioni complicanti o inefficaci e inapplicate, il metodo non può che essere quello evidenziato in via introduttiva: un processo di semplificazione continuo, basato su dati empirici, nel ciclo della regolazione. Tutto questo richiede semplificazioni meditate, ma anche attenzione all’implementazione, al monitoraggio e rivalutazione successiva per verificarne la persistente adeguatezza alla luce dell’esperienza applicativa (De Benedetto, Martelli, Rangone 2011, pp. 50-53). A questo fine occorre: programmare le semplificazioni (in questa direzione muove l’Agenda della semplificazione amministrativa, di cui all’art. 24 l. 90/2014, dopo i tentativi effettuati dal Piano di azione per la semplificazione previsto con cadenza annuale dalla l. 9 marzo 2006 nr. 80 e adottato solo nel 2007, e le sole cinque leggi annuali di semplificazione adottate tra il 1999 e il 2005); semplificare sulla base di dati empirici (relativi all’impatto della disciplina esistente e delle opzioni di semplificazione a disposizione) facendo ricorso alle scienze cognitive per conoscere le reazioni dei destinatari delle semplificazioni, il tutto alla luce del principio di proporzionalità; consultare in modo aperto e approfondito gli interessati; comunicare e rendere comprensibili le semplificazioni.

Se questo è il metodo cui informare il processo di semplificazione, occorre anche passare dalla semplificazione come rimedio alla produzione di regole e procedure semplici, vale a dire non solo necessarie, residuali e non eccessivamente gravose per i destinatari, ma anche chiare, comprensibili e accessibili (Rangone 2014).

Bibliografia: A. Travi, La liberalizzazione, «Rivista trimestrale di diritto pubblico», 1998, 3, pp. 645-54; S. Rose-Ackerman, Corruption and government. Causes, consequences and reform, Cambridge 1999; A. Natalini, Le semplificazioni amministrative, Bologna 2002; A. Ogus, Corruption and regulatory structures, «Law and policy», 2004, 26, pp. 329-46; M. De Benedetto, M. Martelli, N. Rangone, La qualità delle regole, Bologna 2011; S. Cassese, Che cosa fanno gli uffici legislativi dei ministeri?, «Giornale di diritto amministrativo», 2013, p. 113.

Webgrafia: M. Ainis, La semplificazione complicante, «Federalismi.it», 2014, 18, pp. 2-9, http://federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=27474&dpath=document&dfile=01102014105040.pdf&content=La+semplificazione+complicante+-+stato+-+dottrina+-+; M. De Benedetto, Administrative corruption, in Encyclopedia of law and economics, ed. J. Backhaus, 2014, http://link.springer.com/referenceworkentry/ 10.1007% 2F978-1-4614-7883-6_527-1; N. Rangone, Semplificazione amministrativa, in Diritto on-line, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma 2014, http://www.treccani.it/ enciclopedia/semplificazione-amministrativa_%28Diritto-on-line%29/. Tutte le pagine web si intendono visitate per l’ultima volta il 14 settembre 2015.