Salario minimo

Salario minimo

Nel contesto europeo, l’erosione del grado di protezione dei livelli salariali, dovuta anche al calo del grado di copertura della contrattazione collettiva, sta generando una tendenza alla generalizzazione dell’istituto del salario minimo legale. Attualmente, su ventotto paesi dell’Unione europea, ventidue sono dotati di meccanismi per la determinazione legale dei minimi salariali. Da ultima la Germania, con la legge dell’11.8.2014, è entrata nel novero dei paesi che conoscono questo istituto. Con il d.d.l. delega 3.4.2014, n. 1428, anche l’Italia sembra muoversi in questa direzione.

Il contributo, dopo aver analizzato, anche sulla scorta delle esperienze straniere, le funzioni della determinazione legale dei minimi salariali e i suoi rapporti con la contrattazione collettiva, analizza i problemi di tecnica e politica legislativa che pone nell’ordinamento italiano una legislazione sui minimi, alla luce della giurisprudenza applicativa dell’art. 36 Cost. e dell’art. 39 Cost.

La ricognizione

Pur nella diversità dei sistemi di relazioni industriali e di diritto sindacale, che caratterizza i paesi membri dell’Unione europea (basti pensare ai paesi che hanno meccanismi per l’estensione erga omnes dell’efficacia dei contratti collettivi e a quelli che non ce l’hanno) è ravvisabile una comune tendenza al decentramento della contrattazione collettiva (oltre che al decremento della copertura dei contratti nazionali).

E, parallela a questa tendenza, vi è quella alla generalizzazione dell’istituto del salario minimo legale.

Attualmente, su ventotto Stati che compongono l’Unione europea, ventidue sono dotati di un sistema (legale) di determinazione dei minimi salariali. Alcuni hanno una lunga tradizione alle spalle (si pensi alla Francia); altri si sono aggiunti più recentemente al club dei paesi con salario minimo legale: il Regno Unito nel 1998, con il National Minimum Wage Act adottato sotto il governo laburista di Tony Blair; da ultima, laGermania con la legge dell’11.8.2014 (Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns – Mindestlohngesetz), frutto dell’impegno preso da Merkel nell’ambito del patto di coalizione tra cristiano- democratici e social-democratici.

Restano, dunque, privi di un sistema di determinazione legale dei salari minimi, oltre all’Italia – l’unico dei paesi dell’Europa meridionale a non averlo – la Svezia, la Finlandia, la Danimarca, l’Austria e Cipro, nonostante che, in quest’ultimo paese, per alcune professioni scarsamente rappresentate sindacalmente, quali il personale sanitario ausiliario, le guardie giurate e il personale ausiliario delle scuole, siano previsti dei minimi legali¹.

Da notare che la Svezia è anche priva di un meccanismo di estensione erga omnes dei contratti collettivi. Incidentalmente, va osservato che hanno sistemi di determinazione legale del salario minimo anche paesi dotati di meccanismi di estensione erga omnes dell’efficacia dei contratti collettivi. E ciò dovrebbe dimostrare che la determinazione legale dei minimi salariali non è, o non è sempre, surrogabile dall’attribuzione di efficacia generale ai contratti: surrogabilità che postula, in primo luogo, che un contratto collettivo vi sia e, in secondo luogo, che esso sia congruo².

È interessante il caso della Germania che, appunto, conosce il sistema di attribuzione di efficacia erga omnes ai contratti collettivi,ma il decentramento della contrattazione, con l’accresciuta possibilità di contrattazione derogatoria al contratto nazionale, e la diminuzione del tasso di copertura della contrattazione nazionale anche per la diffusione di contratti single-employer, hanno portato all’erosione dei tradizionali meccanismi di protezione del salario. Si aggiunga un fattore specifico: vale a dire la forte diversificazione dei salari tra i Länder della Germania dell’Ovest e quelli della Germania dell’Est, che dà luogo ad un mercato del lavoro molto frammentato.

Nei Länder orientali la copertura contrattuale si presenta più bassa rispetto a quella che si registra all’Ovest. In Germania, in occasione dell’approvazione della legge dell’agosto di quest’anno vi è stato un dibattito, che ha avuto esito negativo, circa l’opportunità di introdurre un salario minimo differenziato fra Est e Ovest³. Pure interessante è il caso francese nel quale il salario minimo è apparso molto presto (nel 1950), anche se la sua configurazione attuale risale al 1970 (l. 70-7 del 2.1.1970). Anche nell’ordinamento francese è previsto unmeccanismo di estensione erga omnes dei contratti collettivi, (molto) praticato, che coesiste con la fissazione di un salario minimo legale: il quale minimo legale (lo SMIC, oggi pari a 9,53 euro lordi su tutto il territorio nazionale) è visto come base, se non come volano, per la contrattazione collettiva che non vi può derogare se non innalzandolo.

La focalizzazione

E veniamo al caso e al dibattito italiano, per la verità molto scarno. Per le tipiche originalità nostrane, la questione del salario minimo legale è sempre rimasta sotto traccia⁴ nel nostro ordinamento, nonostante gli obblighi assunti con le convenzioni OIL⁵ e quanto disposto dall’art. 36 Cost., che prevede che la retribuzione sia proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro prestato e comunque sufficiente a garantire al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa.

La possibile istituzione di un salario minimo legale è sempre stata sovrastata dalla questione di come dare attuazione all’art. 39 Cost. (secondo qualcuno, anzi secondo i più, in presenza di un meccanismo per l’efficacia erga omnes dei contratti collettivi, sarebbe venuta meno la necessità di una legislazione sui minimi salariali⁶) e allontanata dall’originale applicazione giurisprudenziale dell’art. 36 della Costituzione, sulla retribuzione proporzionata e sufficiente.

2.1 Il caso italiano: la giurisprudenza sull’art. 36 Cost.

Poiché, e ciò fin dagli anni ’50, l’art. 36 Cost. è stato ritenuto norma precettiva, dunque immediatamente applicabile nei rapporti interprivati, è il giudice che, in caso di contestazione, determina sostanzialmente qual è la retribuzione proporzionata e sufficiente, sebbene, secondo le indicazioni della Corte di cassazione, esso debba usare del self-restraint, assumendo come parametro di riferimento, sia pure non vincolante, i minimi retributivi fissati dai contratti collettivi.

Quali sono i limiti dell’applicazione giurisprudenziale dell’art. 36 Cost.? Essa non surroga i meccanismi d’estensione erga omnes dei contratti collettivi; e non solo perché unicamente le clausole retributive vengono in questione, ma anche perché, secondo una giurisprudenza per la verità non univoca ma radicata, il giudice dovrebbe fare riferimento solo ai minimi fissati dai contratti collettivi nazionali (vale a dire retribuzione base, indennità di contingenza, tredicesima mensilità). Esso dovrebbe escludere la quattordicesima, i compensi aggiuntivi, le indennità accessorie e le maggiorazioni per lavoro straordinario superiori a quella legale⁷.

Essa non surroga una legislazione sui minimi per una serie di motivi: in primo luogo, occorre che un contratto collettivo ci sia per desumerne i “minimi retributivi”; in secondo luogo, non si sfugge ad un certo soggettivismo giudiziale perché i contratti collettivi sono utilizzati solo come parametri orientativi da cui il giudice, motivandolo, può discostarsi sia in più sia in meno. Ad esempio, alcune decisioni hanno tenuto conto, per discostarsi, in meno, dalle disposizioni dei contratti collettivi nazionali, delle condizioni locali del mercato del lavoro e del costo della vita (nelle regioni meridionali)⁸, delle mercedi praticate nella zona, delle dimensioni dell’impresa⁹ e del suo carattere artigianale¹⁰. In terzo luogo, l’adeguamento salariale, ottenibile tramite questa giurisprudenza, dipende dalla iniziativa individuale (del singolo lavoratore), mentre l’introduzione per legge di un salario minimo avrebbe ovviamente un maggior grado di effettività, perché sarebbe presidiata dagli strumenti sanzionatori a vigilanza pubblica. Naturalmente, come ammonisce l’OIL¹¹, tali strumenti di vigilanza e sanzionatori devono essere adeguati. Ma questa, come è evidente, è un’altra questione.

In sostanza, come è stato giustamente sottolineato¹², la giurisprudenza sull’art. 36 Cost. realizza una politica del diritto ibrida, che non corrisponde in pieno né ai modelli prevalenti nell’occidente di normativa sui minimi, non differenziati per qualifiche e spesso neppure per categorie produttive, né al modello dell’efficacia generale dei contratti collettivi, ma partecipa di entrambi i modelli, applicandoli con accentuazioni di volta in volta diverse a seconda delle ideologie giudiziarie, delle condizioni ambientali e delle sollecitazioni concrete pervenute al giudice.

2.2 Rapporti non standard e determinazioni legali del salario

Il fatto che manchi in Italia una legislazione sui minimi non implica che difettino determinazioni legali del salario: queste vi sono prevalentemente in rapporti di lavoro non standard, vale a dire nei rapporti di lavoro diversi dal rapporto di lavoro subordinato a tempo pieno e indeterminato.

Per il lavoro somministrato è prevista un’indennità di disponibilità (art. 22, d.lgs. 10.9.2003, n. 276), di cui si evidenzia la natura retributiva: essa è determinata dal contratto collettivo applicabile al somministratore (oggi il CCNL 27.2.2014 la ragguaglia a 750 euro) e, comunque, non può essere inferiore alla misura prevista, ovvero aggiornata periodicamente, con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

Analogamente, per il lavoro intermittente con obbligo di rispondere alla chiamata, è prevista un’indennità di disponibilità (art. 36, d.lgs. n. 276/2003) determinata dai contratti collettivi, in misura non inferiore a quella fissata, ovvero aggiornata, con decreto del Ministro del lavoro, sentite le associazioni dei datori e dei prestatori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Nel caso di lavoro occasionale di tipo accessorio (art. 70 e ss., d.lgs. n. 276/2003), le prestazioni di lavoro sono retribuite con un buono orario il cui valore nominale è fissato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Tale valore nominale, oggi pari a 10 euro, è stabilito «tenendo conto della media delle retribuzioni rilevate per le attività lavorative affini a quelle di cui all’art. 70, 1° co., nonché del costo di gestione del servizio» (art. 72, d.lgs. n. 276/2003).

Per contro, per i lavoratori a progetto, mentre originariamente si prevedeva, in modo del tutto evanescente¹³, che il compenso dovesse «essere proporzionato alla quantità e qualità del lavoro eseguito» e che si dovesse «tenere conto dei compensi normalmente corrisposti per analoghe prestazioni di lavoro autonomo nel luogo di esecuzione del lavoro», la l. 27.12.2006, n. 296, ha poi fatto rinvio ai contratti collettivi (cfr. art. 1, co. 772), prevedendo che, in ogni caso, i corrispettivi, oltre che proporzionati alla quantità e qualità del lavoro eseguito, dovessero «tenere conto dei compensi normalmente corrisposti per prestazioni di analoga professionalità, anche sulla base dei contratti collettivi nazionali di riferimento». Si potrebbe dire che neppure qui vi fosse la predeterminazione, in senso proprio, di un saggio minimo legale: vi era sì la positivizzazione del rinvio ai contratti collettivi; tuttavia, in base al disposto normativo, di essi occorreva semplicemente «tenere conto».Diversamente, con la successiva l. 28.6.2012, n. 92 si è previsto che, in ogni caso, il compenso spettante al collaboratore non possa essere inferiore a quello fissato dai contratti collettivi specifici, se vi sono, ovvero ai contratti collettivi stipulati per i lavoratori dipendenti, sempre che contemplino figure professionali implicanti gradi di «competenza e di esperienza» analoghi a quelle del lavoratore a progetto (art. 1, co. 23, lett. c) l. n. 92/2012 che novella l’art. 63, co. 2, d.lgs. n. 276/2003). A seguito della l. n. 92/2012, dunque, il riferimento ai contratti collettivi (quelli «specifici» per i collaboratori a progetto o quelli per i lavoratori subordinati) assume natura cogente.

Per i lavoratori distaccati, poi, l’art. 3 del d.lgs. 25.2.2000, n. 72 rende applicabili «le medesime condizioni di lavoro previste da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, nonché dai contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale, applicabili ai lavoratori che effettuano prestazioni lavorative subordinate analoghe nel luogo in cui i lavoratori distaccati svolgono la propria attività in posizione di distacco»: un rinvio pieno, dunque, ai contratti collettivi, a dispetto della loro efficacia limitata. Il che potrebbe andare incontro a censure da parte della Corte di giustizia come è già avvenuto nel caso Rüffert¹⁴ in relazione ad una legge del Land tedesco della Bassa Sassonia.

Ulteriore ipotesi di determinazione legale del salario si rinviene nella normativa sul trattamento economico del socio lavoratore (art. 3, l. 27.3.2001, n. 141), che impone alle società cooperative di corrispondere allo stesso «trattamenti non inferiori ai minimi previsti dal contratto collettivo nazionale o, per i rapporti di lavoro diversi da quello subordinato, in assenza di contratti o accordi collettivi specifici, ai compensi medi in uso per prestazioni analoghe rese in forma di lavoro autonomo».

Infine, vi è da ricordare la l.31.12.2012, n. 233 sull’equo compenso per i giornalisti, non titolari di un rapporto di lavoro subordinato in quotidiani e periodici, nelle agenzie di stampa e nelle emittenti radiotelevisive, che stabilisce una procedura per la determinazione – tramite una commissione partecipata dalle associazioni sindacali – della remunerazione minima, accompagnata da disincentivi alla disapplicazione, vale a dire la decadenza dal contributo pubblico in favore dell’editoria, nonché da eventuali altri benefici pubblici. Per espressa previsione normativa, la legge è adottata «in attuazione dell’art. 36 Cost. primo comma»; dunque, il legislatore smentisce la tesi giurisprudenziale che considera inapplicabile al lavoro autonomo il disposto costituzionale. Il 19.6.2014, quindi a distanza di più di un anno e mezzo dall’approvazione della legge, la commissione istituita, non senza aspri contrasti, ha approvato i parametri di determinazione dell’equo compenso, determinato sulla base delle specifiche tipologie di prodotto editoriale.

2.3 Il d.d.l. delega n. 1428/2014

Dobbiamo continuare con questi aggiustamenti parziali, per situazioni che possiamo definire di particolare debolezza contrattuale, via via che si presentano, o è venuto il momento di colmare quel che appare una vera e propria lacuna, ad oggi colmata un po’ avventurosamente e alla spicciolata, cogliendo anche l’occasione per semplificare il sistema ed eliminare qualche originalità italiana?

Molti motivi militano a favore della seconda soluzione. Tutte le ragioni (decentramento della contrattazione, con minore copertura della contrattazione nazionale, diffusione dei lavoratori vulnerabili¹⁵, ivi compresi i lavoratori irregolari¹⁶ ) vi sono anche nel nostro sistema. E si tratta di ragioni che non sono sterilizzate, per i motivi detti, dalla giurisprudenza ex art. 36 Cost.

Certamente, l’essere rimasta la nostra questione ai margini del dibattito per diverse opposizioni (a partire da quella delle organizzazioni sindacali) ha fatto sì che non si sia mai entrati seriamente nel merito dei problemi di tecnica e politica legislativa che pone una legislazione sui minimi.

Il d.d.l. delega n. 1428, di iniziativa governativa, presentato al Senato il 3.4.2014¹⁷, si trova da questo punto di vista un po’ sguarnito. La delega ipotizzata è molto ampia e, per certi aspetti, generica, soprattutto per quanto concerne le modalità di coinvolgimento delle OO.SS.; un profilo che costituisce un tratto tipico di tutte le legislazioni sui minimi e che presenta profili di particolare delicatezza, proprio per vincere le diffidenze, se non l’opposizione, delle associazioni sindacali.

Il d.d.l. delega originariamente concerneva solo i rapporti di lavoro subordinato¹⁸ nella prospettiva complessiva, che permeava l’art. 4 del medesimo, di limitarsi a rivedere gli equilibri interni al lavoro subordinato.

L’emendamento presentato dal Governo, ed approvato dal Senato in data 8.10.2014, ricomprende nel campo di applicazione della norma i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. A questo proposito, va ricordato che la l. n. 92/2012, come già anticipato, ha previsto esplicitamente che la misura del compenso non può essere inferiore ai minimi previsti dai contratti collettivi specifici stipulati dai sindacati comparativamente più rappresentativi; mentre, in assenza di contratti collettivi specifici, il compenso verrà ricavato, a parità di estensione temporale del lavoro, dalle «retribuzioni minime previste dai contratti collettivi nazionali di categoria applicati nel settore di riferimento» in cui compaiano figure professionali analoghe «per competenza ed esperienza» a quelle del collaboratore a progetto. Si tratta di una vera e propria previsione di salario minimo che, in caso di approvazione del testo del d.d.l., dovrà essere coordinata con la normativa generale.

Nel testo approvato dal Senato, accanto all’estensione ai rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, compare pure la precisazione che l’istituto si applicherà «nei settori non regolati da contratti collettivi sottoscritti dalle organizzazioni sindacali dei lavatori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale».

Così come è formulato, il testo può essere inteso nel senso che il minimo legale non scatta se un contratto collettivo vi sia, a prescindere dalla sua applicabilità nel caso concreto¹⁹. Va da sé che, se fosse questo il significato da attribuire alla previsione, si svilirebbe, e di molto, la legislazione sui minimi. E probabilmente si perpetuerebbe la “originalità” italiana, consistente nell’affidare alla giurisprudenza il compito di fissare in concreto i minimi.

I profili problematici

Essendosi al momento attuale ancora in una fase di trasformazione, conviene non soffermarsi oltre sulla contingenza,ma cercare di descrivere più in generale gli aspetti giuridici di una legislazione suiminimi nel nostro ordinamento.

A questo proposito, è interessante sottolineare – a conferma di quanto sia sguarnito il d.d.l. delega n. 1428/2014 – che, per ricostruire lo stato dell’arte, dobbiamo ritornare ad un dibattito addirittura degli anni ’60, a cavallo della cd. legge Vigorelli (l. 14.6.1959, n. 741), affossata dalla Corte costituzionale²⁰, e della ipotesi di legislazione sui minimi salariali formulata in quegli anni in ambienti intellettuali vicini allaCISL²¹.

Di questo dibattito conviene dunque dare conto.

3.1 Il salario minimo legale tra art. 36 e art. 39 Cost.

Il tema del salario minimo legale incontra naturalmente quello della sua eventuale incidenza sul ruolo della contrattazione collettiva.

A questo proposito, al fine di dissipare equivoci, il primo punto da sottolineare è che, nonostante il riconoscimento costituzionale dell’autonomia collettiva contenuto nell’art. 39 Cost., si esclude l’esistenza di una riserva di competenza normativa della contrattazione per quanto riguarda le condizioni di lavoro ed in particolare le tariffe retributive: come autorevolmente sottolineato dallo stesso Giudice delle leggi, postulare l’esistenza di una riserva di competenza a favore dei sindacati contrasterebbe con gli articoli 3, 35, 36 e 37 della Costituzione, «i quali - al fine di tutelare la dignità personale del lavoratore e il lavoro in qualsiasi forma e da chiunque prestato e di garantire al lavoratore una retribuzione sufficiente ad assicurare una vita libera e dignitosa - non soltanto consentono, ma insieme impongono al legislatore di emanare norme che, direttamente o mediatamente, incidono nel campo dei rapporti di lavoro»²². Se, dunque, non vi sono preclusioni in relazione all’art. 39 Cost., emergono tuttavia certamente profili di opportunità. Ed infatti, come il legislatore debba intervenire – senza invadere o mortificare il ruolo della autonomia collettiva – è oggetto di discussione.

Prevale nettamente la tesi che sia preferibile, sulla scorta della maggior parte delle esperienze straniere, la previsione di un salario minimo intercategoriale – sia pure allineato su categorie marginali per non scavalcare la contrattazione – che potrebbe far fronte alle forme più gravi di sottotutela salariale²³.

Chi se ne è occupato nel passato ha ritenuto che un salario minimo differenziato per categorie produttive aumenterebbe il rischio di interferenza diretta con le dinamiche contrattuali. Ed addirittura che un salario minimo interprofessionale sarebbe più congruente col quadro costituzionale quale emergente sia dall’art. 36 sia dall’art. 39 Cost.

La norma minima legale conserverebbe la sua funzione di tutela per i lavoratori dei settori privi di contratto collettivo e, più in generale, continuerebbe ad offrire una base d’appoggio alla contrattazione (quand’anche fosse ad efficacia generale)²⁴.

Il salario minimo nazionale ed intercategoriale adempirebbe, secondo questa veduta, al precetto della retribuzione sufficiente,mentre poi dovrebbero i contratti collettivi tradurre il criterio della proporzionalità, non solo rispetto alla quantità, ma anche alla qualità del lavoro. Secondo questa impostazione, in tal modo, sarebbe salvaguardato, non solo il ruolo della contrattazione collettiva, ma persino quello della storica giurisprudenza ex art. 36 Cost., che manterrebbe il compito di perequare il trattamento retributivo ai livelli contrattuali standard²⁵.

Questo è un punto molto delicato per comprendere quali effetti possano scaturire dall’eventuale introduzione di un salariominimo legale; soprattutto se è vero che una delle ragioni della sua introduzione è il ripudio del soggettivismo giudiziario nell’applicazione dell’art. 36 Cost. Se si può sostenere – come appunto è stato sostenuto – la possibilità di far coesistere, con una determinazione legale del salario, ed eventualmente anche contrattuale, un ulteriore intervento del giudice, è perché l’art. 36 Cost. presenta un carattere ambiguo ed enigmatico. Esso non sembra molto ospitale per una legislazione sui minimi salariali quale quella divisata dalla Convenzione OIL sui bassi salari²⁶ e praticata negli altri paesi europei e non europei.

Come si è già avuto modo di evidenziare²⁷, pare soprattutto ingombrante il criterio della proporzionalità alla quantità e qualità del lavoro prestato, che non compare nei testi costituzionali degli ordinamenti dotati di minimi legali. Tuttavia, soprattutto se si tiene conto del contenuto contingente e storicamente mutevole dei due criteri posti dall’art. 36 Cost.²⁸, potrebbe anche sostenersi la tesi opposta. A fronte della fissazione di un salario minimo legale, la giurisprudenza

sull’art. 36 Cost. dovrebbe essere completamente ripensata anche nei suoi presupposti: dopo tutto, questa giurisprudenza è innanzitutto strumento suppletivo della mancanza in Italia di una legislazione sui minimi.

Ed è ben possibile ritenere che, mentre la proporzionalità alla quantità del lavoro si possa ottenere attraverso la fissazione di un saggio minimo orario, come avviene ovunque, la proporzionalità alla qualità del lavoro sia lasciata alle determinazioni contrattuali collettive, ovvero, in ipotesi, là dove il contratto collettivo non sia vincolante, a quelle individuali.

3.2 Livello e articolazioni del minimo legale

Resta comunque da definire il livello al quale collocarsi.

Nei paesi europei esso oscilla tra il 50-60% dei salari medi contrattuali²⁹. Ed è questa una scelta che riduce molto le interferenze con i salari contrattuali.

Resta altresì da definire se è possibile istituire, come prospettato da taluno³⁰, uno standard retributivo minimo orario differenziato per regioni o macroregioni.

Invero, la differenziazione territoriale dei salari, vuoi ad opera della contrattazione collettiva³¹, vuoi ad opera dello stesso legislatore, non è preclusa dall’art. 36 Cost.

Non può sottacersi, tuttavia, che una scelta di questo tipo rappresenterebbe un unicumnel panorama comparato, almeno a livello europeo: a quanto consta, gli ordinamenti che conoscono una legislazione sui minimi non prevedono soglie retributive diversificate per aree geografiche. In effetti, appare connaturata con l’idea stessa di minimo legale – in funzione di contrasto alle basse retribuzioni, come si esprime l’OIL³² – il carattere universalistico del medesimo.

Si aggiunga che, non solo le valutazioni di merito circa la loro incidenza sull’economia delle imprese e dei settori interessati nonché sulla relativa occupazione sono contrastanti, ma la legislazione sui minimi si arricchirebbe di ulteriori difficoltà tecniche: quelle di individuazione delle zone (ed eventualmente delle dimensioni delle imprese).

3.3 Le differenziazioni per categorie di lavoratori

Un ulteriore profilo da indagare è se sia possibile escludere alcune categorie di lavoratori dall’applicazione del salario minimo legale ovvero se possano essere previsti saggi di salario variabili in relazione ad alcuni elementi, ad esempio l’età.

L’esperienza dei principali paesi europei è nel segno dell’esclusione ovvero della diversificazione del trattamento per determinate categorie di lavoratori, in qualche modo correlate all’età. Nel Regno Unito sono previste direttamente soglie minime differenziate in base all’età del lavoratore (£ 3.79 dai 16 ai 18 anni; £ 5.13 dai 18 ai 21; £ 6.50 a partire dal 21° anno di età; per gli apprendisti £ 2.73). In Germania sono state escluse dall’ambito di applicazione della nuova legge alcune categorie di lavoratori tra i quali i giovani fino a diciotto anni, gli apprendisti, nonché i disoccupati da più di un anno limitatamente ai primi sei mesi dall’assunzione. In Francia beneficiano del salariominimo legale pressoché tutti i lavoratori, anche se il suo ammontare è inferiore per talune categorie. Innanzitutto per i minori, per i quali è prevista una diminuzione pari al 10% se di età compresa fra i 17 e i 18 anni e del 20% se di età inferiore ai 17 anni. In secondo luogo per quanto riguarda i lavoratori impiegati con contratto d’apprendistato e con contrat de professionalisation³³. In tali casi, il salario minimo legale è diminuito in funzione, non solo dell’età del lavoratore, ma anche della durata del contratto.

Ci si può domandare se, in relazione al nostro ordinamento, ci possano essere controindicazioni nell’escludere ovvero nel graduare l’entità del trattamento per determinate categorie. Se in generale problematica è la totale esclusione, per un rapporto di lavoro subordinato, dal campo di applicazione di una ipotetica normativa sul salario minimo, che deve essere giustificata alla luce del principio di uguaglianza, altrettanto, se non più problematica, stando alla giurisprudenza sull’art. 37 Cost.³⁴, è l’esclusione dal (ovvero la graduazione del) salario minimo legale in relazione all’età, al di fuori di contratti di lavoro lato sensu formativi.

3.4 Le modalità di adeguamento

L’incidenza dei salari minimi legale dipende, non solo dal livello della loro fissazione, ma anche del loro periodico aggiornamento. A questo proposito, troviamo modelli differenziati nei diversi sistemi europei. Nell’ordinamento francese, ad esempio, accanto ad un meccanismo di automatica indicizzazione della soglia³⁵, un ulteriore adeguamento del minimo può essere discrezionalmente deciso dal Governo, previa consultazione e parere motivato della Commission national de la négociation collective. Diversamente, nel Regno Unito non è prevista un’automatica indicizzazione del montante salariale, il quale potrà subire un adeguamento solo per volontà del Segretario di Stato, sebbene in collegamento con la Low Pay Commission, deputata anche a dare indicazioni sull’opportunità di effettuare o meno l’aumento del minimo. Neppure in Germania l’adeguamento è automatico ma sarà compito della neonata Mindestlohnkommission decidere con cadenza periodica (ogni 2 anni) gli adattamenti dell’importo oggi fissato in 8,50 euro; peraltro, come nel Regno Unito, l’ultima parola spetterà al Governo.

Nel nostro sistema, la scelta se prevedere meccanismi di adeguamento automatico oppure lasciare tale valutazione alla discrezionalità regolamentare, non è in alcun modo vincolata; resta ferma tuttavia l’opportunità di svincolare l’adeguamento da automatismi, al fine di tenere conto dell’andamento delle retribuzioni, dell’evoluzione del mercato del lavoro e, soprattutto nella fase di prima applicazione, degli effetti dell’introduzione del salario minimo.

3.5 Le modalità di coinvolgimento delle parti sociali

Ancora, si tratta di definire le modalità di coinvolgimento delle parti sociali. Questo è un elemento costante delle legislazioni sui salari minimi dei paesi europei. Le associazioni sindacali concorrono variamente all’iter procedimentale della loro definizione in relazione alla tradizione e al contesto di relazioni industriali.

Ancora una volta è interessante il modello tedesco.

In Germania, un ruolo significativo nell’attuazione della nuova legge sul salario minimo è attribuito alla Mindestlohnkommission. Essa, designata per 5 anni, consiste di tre membri designati dai sindacati dei lavoratori, tre membri designati dai sindacati dei datori di lavoro e da un Presidente. Il Presidente è designato su proposta congiunta delle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro.

Se non vi è una proposta congiunta, il Governo federale designa due persone, una proposta dalla Confederazione dei sindacati e una proposta dalla Confederazione delle associazioni dei datori di lavoro.

Nel loro operato, i membri della Commissione – che decidono a maggioranza – devono tenere conto dei risultati della contrattazione collettiva nell’anno di riferimento. In aggiunta ai membri ordinari, il Governo federale designa due persone provenienti dal mondo accademico di cui una proposta dalla confederazione dei sindacati e un’altra proposta dalla confederazione delle associazioni datoriali. Questi membri accademici devono essere indipendenti e hanno solo una funzione consultiva; vale a dire, non hanno diritto di voto.

Sulla base della proposta della Commissione il Governo federale fissa l’ammontare del salario minimo con un decreto e, quanto all’ammontare del salario minimo, la proposta della Commissione è vincolante.

Come si è anticipato, la Commissione, per la prima volta entro il 30.6.2016 e successivamente con cadenza biennale, dovrà decidere, nell’ambito di una «valutazione ponderata», l’importo del salario minimo che sia «adatto a contribuire alla protezione minima delle lavoratrici e dei lavoratori» e che, allo stesso tempo, consenta condizioni di concorrenza leale, senza ripercussioni negative per l’occupazione³⁶.

In Italia abbiamo avuto un esempio dell’operare di queste istituzioni con la Commissione per la valutazione dell’equo compenso nel lavoro giornalistico competente a definire l’importo della remunerazione dei giornalisti non titolari di rapporto di lavoro subordinato con quotidiani e con periodici, anche telematici, con agenzie di stampa. In aggiunta a rappresentanti dei Ministeri del lavoro e dello sviluppo economico, essa annovera al suo interno rappresentanti delle parti sociali oltre che un rappresentante del Consiglio nazionale dell’Ordine dei giornalisti e un rappresentante dell’Istituto nazionale di previdenza dei giornalisti italiani.

Fatte le dovute proporzioni, trattandosi di una definizione settoriale del salario minimo, e per lavoratori non subordinati, l’esperienza potrebbe darci qualche insegnamento³⁷.

3.6 La necessità della sperimentazione

Resta da trattare dell’opportunità di introdurre le procedure di valutazione scientifica. Procedure di valutazione sono state previste nella legge tedesca dell’11.8.2014 a seguito delle insistenze della comunità scientifica. Il disegno di legge originario del Ministero del lavoro tedesco, del marzo 2014, non prevedeva alcuna clausola di valutazione, che anzi veniva esplicitamente esclusa con la motivazione che gli effetti del salario minimo sarebbero stati comunque positivi per il mercato del lavoro. A seguito, come si è detto, delle insistenze della comunità scientifica, ora la legge prevede che essa sarà sottoposta a valutazione a partire dal 2020³⁸. Sebbene non si tratti di una sperimentazione in senso proprio³⁹, si può trarre insegnamento dal caso tedesco.

Analisi causali dell’efficacia dei provvedimenti adottati dovrebbero ormai fare parte delle best practices allorché si legifera in campo economico-sociale.

Una maggiore cultura della sperimentazione e della valutazione degli effetti delle politiche del lavoro potrebbe giovare al superamento degli stalli regolativi che troppo spesso ci affliggono.

¹ Cfr. Schulten, T., Towards a European Minimum wage policy? Fair wages and Social Europe, in Eur. jour. ind. rel., 2008, 426.

² La mancanza di correlazione tra contrattazione collettiva erga omnes e soluzione del problema del salario minimo è sottolineata da Roccella,M., Il salario minimo legale, in Pol. dir., Bologna, 1983, 263; Id., I salari, Bologna, 1986, 82-83 e 93; Treu, T., Sub art. 36, in Commentario alla Costituzione, Scialoja, A.-Branca, G., a cura di, Bologna-Roma, 1979, 94 ss.; Id, Contratto di lavoro e corrispettività, in Contratto di lavoro e organizzazione, Marazza,M., a cura di, in Trattato di diritto del lavoro, Persiani, M.-Carinci, F., diretto da, Padova, 2012,1363, che sottolinea come sia, appunto, la compresenza in diversi ordinamenti dei due strumenti a dimostrare la diversità di contenuto e di funzioni fra la legislazione sui minimi e gli strumenti di estensione erga omnes dei contratti collettivi.

³ La legge dell’11.8.2014 ha poi previsto un salario minimo orario di 8,50 euro lordi su tutto il territorio nazionale.

⁴ Cfr.Magnani,M., Il salario minimo legale, in Riv. it. dir. lav., 2010, I, 769 ss., qui 782.

⁵ Si tratta nell’ordine: della convenzione OIL n. 28/1928, relativa all’istituzione di metodi di fissazione dei minimi salariali per i lavoratori impiegati in settori nei quali difettino norme efficaci per la fissazione dei salari e gli stessi si presentino eccezionalmente bassi, ratificata dall’Italia con l. 26.4.1930, n. 877; della convenzione OIL n. 99/1951, sui salari minimi in agricoltura, ratificata dall’Italia con la l. 19.10.1970, n. 864; la convenzione OIL n. 117/1962, sugli obiettivi e le norme base di politica sociale, integrativa di quella del 1928 e ratificata dall’Italia con la l. 13.7.1966, n. 657. La convenzione OIL n. 131/1970, contenente l’obbligo per gli Stati di «stabilire un sistema di salario minimo che copra tutti i gruppi di lavoratori che presentino condizioni di impiego tali da richiedere siffatta protezione» (art. 1), non è invece stata ratificata dall’Italia.

⁶ Treu, T., Sub art. 36, cit., 76-77.

⁷ Cfr., ex multis, Cass., 9.6.2008, n. 15148 secondo cui il giudice «deve prendere in considerazione solo (gli istituti) che costituiscono il cosiddetto minimo costituzionale, con esclusione degli istituti retributivi legati all’autonomia contrattuale, come la quattordicesima mensilità».

⁸ Cass., 15.11.2001, n. 10260.

⁹ Cass., 15.11.2001, n. 14211.

¹⁰ Cass., 9.8.1996, n. 7383.

¹¹ Cfr. ILO, Minimum wages: wage-fixing machinery, application and supervision, Report III, International Labour Conference, 79th Session, Ginevra, 1992.

¹² Cfr. Treu, T., Sub art. 36, cit., 81.

¹³ Cfr. Magnani, M., Spataro S., Il lavoro a progetto, in AA. VV., Come cambia il mercato del lavoro, Milano, 2004, 411 ss.

¹⁴ C. giust., 3.4.2002, C-346/06, Dirk Rüffert c. Land Niedersachsen.

¹⁵ Secondo la letteratura sociologica si definiscono lavoratori vulnerabili i lavoratori più facilmente esposti a condizioni di lavoro sfavorevoli tanto per motivi soggettivi, quali il sesso, la nazionalità, l’età o la disabilità, quanto per ragioni oggettive, quali la tipologia contrattuale non standard o le basse competenze professionali possedute.

¹⁶ Nel 2011 i lavoratori irregolari sono stati stimati dall’Istat nell’ordine del 12% delle unità di lavoro complessive.

¹⁷ Cfr. art. 4 lett. c) d.d.l. delega n.1428/2014.

¹⁸ In alcuni dei progetti di legge presentati in passato il campo di applicazione del salario minimo legale non coincideva con il lavoro subordinato: cfr. d.d.l. 5.2.2010, n. 2000, primo firmatario sen. Nerozzi, in cui il compenso mimino risultava applicabile a tutti i rapporti aventi per oggetto una prestazione lavorativa, inclusi quelli a contenuto formativo; analogamente, secondo il d.d.l. 11.11.2009, n. 1873, d’iniziativa dei senatori Ichino e altri, il compenso orario minimo risultava applicabile a tutti i rapporti aventi ad oggetto una attività lavorativa con esclusione dei contratti formativi.

¹⁹ È stata al contrario avanzata la proposta di rendere applicabile il salario minimo nei casi di non applicabilità del contratto collettivo: cfr. A. Bellavista, Il salario minimo legale, in Dir. rel. ind., 2014, 749.

²⁰ C. cost., 15.11.1962, n. 106.

²¹ Cfr. Grandi,M., Prospettive in Italia per una legislazione sui minimi, in Pol. Sind., 1962, 102 ss.

²² C. cost., 15.11.1962, n. 106.

²³ Cfr.Treu,T., Sub. art. 36, cit., 97;ma, precedentemente, Grandi,M., Prospettive in Italia per una legislazione sui minimi, cit., 111; Perone,G.C., Su un’eventuale disciplina legale dei minimi retributivi, in. Dir. lav., 1971, I, 8. Più recentemente, cfr. Zoppoli, L., L’articolo 36 della Costituzione e l’obbligazione retributiva, in Caruso, B.-Zoli, C., a cura di, La retribuzione. Struttura e regime giuridico, Napoli, I, 1994, 93 ss.

²⁴ Cfr. Roccella, M., Il salario minimo legale, cit., 270.

²⁵ Cfr. Treu, T., Sub art. 36, cit., 100.

²⁶ Cfr. Convenzione OIL n. 131/1970.

²⁷ Cfr. Magnani, M., Il salario minimo legale, cit., 781.

²⁸ Dimostrato dalle diverse letture dottrinali della norma costituzionale e della relativa giurisprudenza applicativa, che, secondo alcuni, avrebbe privilegiato il criterio della proporzionalità (Roma, G., Le funzioni della retribuzione, Bari, 1997, 16 ss.), secondo altri, il criterio della sufficienza (Ichino, P., Il contratto di lavoro, II,Milano, 2003, 150 ss.). In verità, pare corretta la conclusione per la quale i giudici hanno fatto un uso sostanzialmente indistinto dei due criteri di proporzionalità e sufficienza (Zoppoli, L., L’articolo 36 della Costituzione e l’obbligazione retributiva, cit., 127).

²⁹ Cfr.Treu,T.,Contratto di lavoro e corrispettività, cit., 1367. Per una comparazione dei livelli di salario minimo nei paesi europei e, in generale, dei criteri utilizzabili nella loro fissazione, cfr. Leonardi, S., Salario minimo e ruolo del sindacato: il quadro europeo fra legge e contrattazione, in Lav. dir., 2014, 185 ss.

³⁰ Cfr. Ichino, P., La nozione di giusta retribuzione nell’art. 36 Cost., in Riv. it. dir. lav., 2010, I, 744.

³¹ Cfr. Liso, F., Autonomia collettiva e occupazione, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1998, 232.

³² Cfr. Convenzione OIL n. 26/1928, ratificata dall’Italia con la l. 26.4.1930, n. 877.

³³ Il contratto di professionalizzazione (art L. 6325-1 code du travail) è un contratto che serve ad acquisire una qualifica professionale o per completare la propria formazione. Può essere stipulato non solo con i giovani da 16 a 25 anni, ma anche con disoccupati ultraventicinquenni. Esso è, sì, un contratto a contenuti formativi, in quanto tende all’acquisizione di una qualifica, ma il contenuto formativo è ridotto rispetto all’apprendistato e gli insegnamenti sono molto più pratici e generali.

³⁴ La giurisprudenza di legittimità ha più volte sottolineato come il solo fattore dell’età, sganciato da situazioni oggettive, non possa essere sufficiente a differenziare il trattamento: cfr., relativamente agli scatti di anzianità, Cass., 2.9.1995, n. 9287; relativamente alle clausole dei contratti colletti disciplinanti

un “salario di ingresso” per i neoassunti, ritenute legittime solo in quanto ricollegavano la differenziazione retributiva non già all’età dei dipendenti bensì al diverso livello di professionalità acquisita, cfr. Cass., 1.8.2007, n. 16956. In dottrina, cfr. Treu, T., Sub. art. 37, in Commentario alla Costituzione, Scialoja, A.- Branca,G., a cura di, Bologna-Roma, 1979, 118 ss.

³⁵ L’andeguamento automatico scatta dal primo giorno del mese successivo a quello in cui si registra un aumento di almeno due punti percentuali dell’indice dei prezzi al consumo (art. L. 3231-5 cod. trav.).

³⁶ Cfr. art. 9 Mindestlohngesetz dell’11.8.2014.

³⁷ Esperienza peraltro conflittuale come dimostra il ricorso presentato al Tar dall’ordine dei giornalisti adducendo, tra l’altro, la violazione da parte della commissione dell’art. 36 Cost.

³⁸ Anche se qualcuno ha osservato che bisognerebbe iniziare subito: cfr. Spermann, A., Salario minimo in cerca di valutazione, in www.lavoce.info, 10.6.2014.

³⁹ Cfr.Magnani,M., Sperimentazione in materia di lavoro e sistema delle fonti: eguaglianza vs. autonomia, in Riv. it. dir. lav., 2011, I, 429 ss.