Rilevanza della colpa ai fini risarcitori
Rilevanza della colpa ai fini risarcitori
Si è di recente riaperto il dibattito sulla necessità, ai fini della responsabilità civile da attività provvedimentale della p.a., di tutti gli elementi richiesti dall’art. 2043 c.c., e in particolare dell’elemento soggettivo dell’illecito sub specie del dolo o della colpa. Sul punto, la giurisprudenza italiana, fin dalla storica sentenza 22.7.1999, n. 500 delle Sezioni Unite della Cassazione1, si è attestata nel senso di inquadrare nello schema dell’illecito aquiliano la responsabilità da lesione di interesse legittimo, e pertanto di ritenere necessaria ai fini della sua configurabilità anche la colpa dell’amministrazione (variamente configurata come colpa di apparato, come colpa in vigilando ecc.). L’orientamento in questione potrebbe però essere rivisto, soprattutto nel settore degli appalti pubblici, alla luce della giurisprudenza comunitaria, che ha sempre inteso ridimensionare la necessità di provare un particolare atteggiamento psicologico in capo alla p.a. responsabile della lesione. Tale indirizzo è stato da ultimo ribadito con una sentenza della Corte di giustizia UE2, nella quale si è affermato a chiare lettere che contrasta con una corretta interpretazione della direttiva 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, una normativa nazionale che subordinasse il diritto dell’impresa a ottenere il risarcimento al carattere colpevole della violazione da parte della stazione appaltante, anche nel caso in cui detta normativa prevedesse una presunzione di colpevolezza in capo a quest’ultima e l’impossibilità per essa di far valere la mancanza di proprie capacità individuali e, quindi, un difetto di imputabilità soggettiva della violazione lamentata. L’arresto della Corte europea, ispirato dall’intento di garantire una tutela più rigorosa ed effettiva in una materia in cui sono in gioco i valori della concorrenza e della trasparenza del mercato3, appare chiaramente inconciliabile con il tentativo compiuto in passato dalla giurisprudenza amministrativa, proprio tramite il ricorso al meccanismo delle presunzioni semplici, di coniugare l’approccio comunitario con i tradizionali principi in materia di illecito. Esso ha avuto echi in alcune pronunce, nelle quali si è giunti a negare ogni rilevanza all’elemento soggettivo dell’illecito nella materia de qua, aprendo di fatto la strada a una configurazione oggettiva della responsabilità della p.a.4. Tuttavia, al di là di tali casi isolati, la giurisprudenza nazionale è rimasta ferma nel ritenere indispensabile, in via generale, la prova dell’elemento soggettivo dell’illecito, sia pure con tutte le peculiarità connesse alla particolare natura della responsabilità da attività provvedimentale5. È difficile dire che sbocchi potrà avere questo dibattito. Da un lato vi è chi, richiamando la vis espansiva che il diritto europeo ha sovente manifestato sugli ordinamenti nazionali, pronostica la possibilità di una revisione generale delle tradizionali categorie dell’illecito aquiliano nel settore della responsabilità della p.a., alla luce della connotazione oggettiva che da sempre caratterizza la responsabilità degli Stati nell’ordinamento dell’UE6. Per contro, la dottrina prevalente esclude che possano essere introdotte nel nostro sistema fattispecie di responsabilità oggettiva, al di fuori di specifiche previsioni normative e in contrasto coi principi informatori in materia di illecito: pertanto, si ritiene che i principi enunciati dalla Corte europea siano destinati a restare circoscritti alla sola materia degli appalti pubblici, laddove trovano un fondamento nella cogente disciplina di fonte comunitaria (non omettendosi di rilevare che quest’ultima, richiedendo comunque che la violazione sia «grave e manifesta», finisce per introdurre un elemento che in sostanza postula l’accertamento di un atteggiamento colpevole del soggetto pubblico)7, quando addirittura non si bolla l’arresto della Corte UE come frutto di un vero e proprio errore logico, indotto dall’ansia di apprestare una tutela immediata alle imprese nel settore delle commesse pubbliche, e che il nostro diritto non sarebbe affatto tenuto a recepire8.
Note
1 In Foro amm., 1999, 1990.
2 C. giust. UE, sez. III, 30.9.2010, C- 314/09, in Foro amm. – Cons. St., 2010, 9, 1803.
3 Cfr. Cimini, La colpa è ancora un elemento essenziale della responsabilità da attività provvedimentale della P.A.?, in www.giustamm.it, 17.1.2011.
4 Cfr. Cons. St., sez. V, 24.2.2011, n. 1193, in Foro amm. – Cons. St., 2011, 2, 470; TAR Lombardia, Milano, sez. I, 2.5.2011, n. 1110, in Red. amm. TAR, 2011, 5; TAR Lazio, Latina, 14.1.2011, n. 21, in Foro amm. – TAR, 2011, 1, 140; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 4.112010, n. 4552, in Publica, 2010.
5 Cfr. Cons. St., sez. V, 24.2.2011, n. 1184, in Dir. giust., 2011; Id., 8.2.2011, n. 854, in Guida dir., 2011, 18, 95; Id., sez. VI, 3.2.2011, n. 757, in Foro amm. – Cons. St., 2011, 2, 527; Id., 31.1.2011, n. 723, in Foro amm. – Cons. St., 2011, 1, 279; Id., 12.1. 2011, n. 109, in Foro amm. – Cons. St., 2011, 1, 211; TAR Sardegna, sez. I, 16.6.2011, n. 609, in Dir. giust., 2011; TAR Puglia, Bari, sez. II, 13.5.2011, n. 735, in Foro amm. – TAR, 2011, 4, 1383; TAR Basilicata 11.5.2011, n. 300, in Red. amm. TAR, 2011, 5; TAR Campania, Napoli, sez. II, 18.4.2011, n. 2173, in Foro amm. – TAR, 2011, 4, 1322; Id., sez. VII, 8.3.2011, n. 1342, in Foro amm. – TAR, 2011, 3, 942; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 1.3.2011, n. 588, in Foro amm. – TAR, 2011, 3, 740; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 24.2.2011, n. 1720, in Dir. giust., 2011; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 5.1.2011, n. 8, in Foro amm. – TAR, 2011, 1, 220.
6 Cfr. Chiti, Diritto amministrativo europeo,Milano, 2011, 621 ss.; Greco, Il diritto amministrativo europeo dopo il trattato di Lisbona, in www.giustizia-amministrativa. it, 7.6.2011; Veltri, La parabola della colpa nella responsabilità da provvedimento illegittimo: riflessioni a seguito del codice del processo e della recente giurisprudenza, in www.lexitalia.it, n. 2/2011.
7 Cfr. Cimini, La colpa è ancora un elemento essenziale della responsabilità da attività provvedimentale della p.A.?, in www.giustamm.it, 17.1.2011.
8 Cfr. G. Ferrari, La tutela risarcitoria per equivalente nel contenzioso in materia di contratti pubblici e la pregiudiziale amministrativa, in Giur. merito, 2011, 5, 1378 ss.