La legge delega sulla magistratura onoraria
La legge delega sulla magistratura onoraria
La l. 28.4.2016, n. 57, recante delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria, unifica tra di loro le categorie dei giudici onorari di tribunale e dei giudici di pace, che confluiscono nella nuova figura di giudice onorario di pace, cui saranno attribuite indistintamente le funzioni di giudice presso l’Ufficio del processo, di giudice presso l’Ufficio del giudice di pace e di giudice applicato presso il Tribunale con ruolo sia monocratico che di supplenza nei collegi. Il Presidente del Tribunale sarà così investito del compito di modulare in concreto l’impiego della task force onoraria a sua disposizione perseguendo lo scopo dell’efficienza.
La ricognizione
La l. n. 57/2016, recante «Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria ed altre disposizioni sui giudici di pace», introduce forti novità nel variegato e complesso mondo della magistratura onoraria, che oramai annovera tra le sue file ben 7299 persone, sui 10205 posti disponibili, contro 9213 magistrati ordinari professionali in servizio a fronte di una pianta organica di 10328 posti.
Affollano tale ampia categoria: i giudici di pace, istituiti con sole funzioni civili dalla l. 21.11.1991, n. 374 e portatori di competenze penali a far data dal d.lgs. 28.8.2000, n. 274, i quali finora hanno esercitato il potere giurisdizionale usufruendo di una fetta di giurisdizione in funzione autonoma, riconosciuta dai codici di rito; i giudici onorari di tribunale (da ora g.o.t.) i quali esercitano funzioni vicarie rispetto ai magistrati ordinari operanti in primo grado, svolgendo compiti in rito monocratico penale e civile e, eccezionalmente, componendo i collegi senza superare la singola unità per collegio; i vice procuratori onorari (da ora v.p.o.), che coadiuvano i pubblici ministeri presso i tribunali intervenendo nelle udienze monocratiche penali di tribunale e dinanzi ai giudici di pace nonché nelle udienze civili e tutelari monocratiche ove è richiesta la partecipazione della pubblica accusa, assumendosi talvolta compiti di definizione dei procedimenti di pronta spedizione; gli ormai esauriti giudici onorari aggregati di tribunale (i cd. g.o.a.), introdotti con l. 22.7.1997, n. 276 per abbattere l’arretrato dei tribunali civili nelle sezioni stralcio; i neonati giudici ausiliari (da ora g.a.), introdotti dalla l. 9.8.2013, n. 98, che ha convertito il d.l. 21.6.2013, n. 69 ed operanti in materia civile presso le Corti d’appello, componendo i collegi; gli esperti del tribunale di sorveglianza ed i componenti privati presso il tribunale per i minorenni.
In questo mondo parallelo alla magistratura ordinaria assunta per concorso, governato dall’ottava commissione referente del Consiglio superiore della magistratura, si palesa grosso modo omogenea per tutti la procedura di ingresso, avvitata sulle fasi dell’istruttoria presso i consigli giudiziari, della delibera di nomina del C.S.M. e del decreto di nomina del Ministero della giustizia; parimenti simili sono la temporaneità e la non professionalità delle funzioni; inesistente è per tutti la tutela previdenziale o dei diritti fondamentali legati alla situazione lavoristica.
Cambiano molto, invece, di categoria in categoria, i regimi di pagamento e le durate degli incarichi attraverso il procedimento di conferma.
La focalizzazione
La legge delega in commento mira essenzialmente ad omogeneizzare due di queste categorie, fondendole tra di loro, quella dei g.o.t. e dei giudici di pace, che confluiscono nella nuova figura di giudice onorario di pace (da ora g.o.p.) andando a formare l’Ufficio del giudice di pace, del quale il Ministro della giustizia provvede a stabilire la dotazione e pianta organica, in luglio 2016 nuovamente aumentata con la riapertura di sedi solo poco prima soppresse.
Saranno attribuite, pertanto, alla magistratura onoraria giudicante tre diverse funzioni: di giudice presso l’Ufficio del processo, introdotto con d.l. 24.6.2014, n. 90, conv. in l. 11.8.2014, n. 114, di giudice presso l’Ufficio del giudice di pace e di giudice applicato presso il Tribunale.
Le principali novità della riforma
La decisione sulle modalità, del tutto elastiche, di impiego del g.o.p. passa interamente alla sensibilità organizzativa del Presidente del Tribunale, il quale potrà: far lavorare la figura nell’Ufficio del processo mettendola a disposizione di uno o più magistrati con funzioni ausiliarie in relazione alla semplicità degli affari da trattare; dopo due anni, applicarla quale componente del collegio giudicante civile e penale, salvo che nelle sezioni specializzate; sempre dopo due anni, applicarla per la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario, evitando tuttavia i procedimenti in materia di rapporti di lavoro e di previdenza ed assistenza obbligatorie, la trattazione di procedimenti cautelari e possessori, le funzioni di g.i.p. e g.u.p. nonché la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall’articolo 550 c.p.p.; oppure potrà lasciare che i g.o.p. svolgano le funzioni che attualmente espletano i giudici di pace, sia nel settore civile che nel settore penale.
La riforma riguarda anche i v.p.o., che, diventando magistrati requirenti onorari, vengono inseriti nell’ufficio requirente di primo grado, anche se in realtà già lo erano a pieno titolo, come sopra osservato. Ad ogni modo il Procuratore della Repubblica potrà loro assegnare il compito di coadiuvare il magistrato professionale e, quindi, di compiere tutti gli atti preparatori, necessari o utili per lo svolgimento da parte di quest’ultimo delle proprie funzioni; svolgere le attività e adottare provvedimenti diversi dalla richiesta di archiviazione, dalla determinazione relativa all’applicazione della pena su richiesta e dall’esercizio dell’azione penale.
Per effetto della l. delega, dunque, non vi è chi non veda come si siano creati degli autentici jolly, del tutto intercambiabili, pronti a quasi ogni uso il Presidente del Tribunale decida, purchè la giustizia funzioni. Whatever works, direbbe il genio di Woody Allen!
Le altre norme programmatiche della riforma
Un altro importante passaggio programmatico sta nell’unificazione dei troppo differenti regimi di accesso, incompatibilità, trasferimento, astensione, decadenza, trattamento economico e sottoposizione al potere disciplinare del C.S.M.
In sintesi, ecco il quadro. Quanto all’accesso, aldilà dei tradizionali requisiti della cittadinanza italiana, del possesso dei diritti civili e politici, della laurea in giurisprudenza, dell’incensuratezza, della idoneità fisica e psichica, verrà richiesta l’età non inferiore a ventisette anni e non superiore a sessanta anni e verranno introdotti i requisiti dell’onorabilità, anche con riferimento alle sanzioni disciplinari eventualmente riportate, e della professionalità. Costituiranno poi titoli preferenziali per la nomina a g.o.p. le funzioni giudiziarie a titolo onorario, la professione di avvocato e di notaio; l’insegnamento di materie giuridiche presso le università.
Quanto alle incompatibilità, continueranno a non poter esercitare le funzioni di magistrato onorario: i membri del Parlamento, del Governo ed i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, gli ecclesiastici, coloro che ricoprono o che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda, incarichi direttivi o esecutivi nei partiti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative, i difensori civici; coloro che svolgono abitualmente attività professionale per conto di imprese di assicurazione o bancarie ovvero per istituti o società di intermediazione finanziaria oppure che hanno il coniuge, i conviventi, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado dediti abitualmente a tale attività nel circondario in cui il g.o.p. esercita le funzioni giudiziarie; gli avvocati nell’ambito del circondario del tribunale nel quale esercitano la professione forense loro stessi o i loro associati di studio. Un’altra limitazione è stata introdotta per i g.o.p. che hanno tra loro vincoli di parentela fino al secondo grado o di affinità fino al primo grado, di coniugio o di convivenza, i quali non potranno essere nominati presso lo stesso ufficio giudiziario.
Particolarmente degne di nota sono le norme sul trasferimento, che diventa ora appannaggio di tutti, mentre finora esisteva direttamente per i soli giudici di pace, essendo solo indirettamente disciplinato per i g.o.t. attraverso l’escamotage della rinomina in un altro circondario. Il dovere di astensione, invece, è stato per tutti esplicitamente parificato a quello dei magistrati ordinari, così come è stata estesa a tutti i g.o.p. la procedura di decadenza e di dispensa prevista per i soli giudici di pace dall’art. 9 della l. n. 374/1991.
Altro importante aspetto programmatico della riforma riguarda l’individuazione di fattispecie tipiche di illecito disciplinare dei magistrati onorari, “anche tenendo conto” (e, dunque, sulla falsariga) delle disposizioni relative agli illeciti disciplinari commessi dai magistrati professionali. Saranno così introdotte le sanzioni disciplinari dell’ammonimento, della censura, della sospensione dal servizio da tre a sei mesi e della revoca dell’incarico; sarà introdotta la misura, in alcuni casi, della sospensione dal servizio e del trasferimento del magistrato onorario ad altra sede, misura che spiegherà effetti nefasti, rimessi alla valutazione del C.S.M., che resta dominus della parte finale della procedura, di chiara natura amministrativa, sulla possibilità di conferma nell’incarico.
Molto attesa dai magistrati onorari era la parte della riforma concernente il loro trattamento economico e previdenziale. Quanto al primo, conformemente a quello che avveniva per i soli giudici di pace, l’indennità dei magistrati onorari si comporrà di una parte fissa e di una parte variabile, a seconda delle tipologie e del numero delle funzioni svolte. Una grande novità è rappresentata dalla previsione di indennità collegate al raggiungimento degli obiettivi fissati nell’anno solare dal Presidente del tribunale e dal Procuratore della Repubblica secondo criteri obiettivi e predeterminati fissati in via generale dal C.S.M. Nel contempo è stata introdotta la previsione di un regime previdenziale ed assistenziale compatibile con la natura onoraria dell’incarico, senza oneri per la finanza pubblica, il che va ad aggiungersi a tutte quelle misure introdotte già dalla legislazione secondaria del C.S.M. in ordine alla tutela della maternità in senso lato, finalizzate a garantire perlomeno la conservazione del posto e ritmi di lavoro più leggeri.
Ulteriori norme che necessiteranno di apposito decreto delegato concernono la competenza in materia civile e penale. Quanto alla prima, i casi di decisione secondo equità sono estesi alle cause il cui valore non ecceda euro 2.500. Al g.o.p. in funzione di giudice di pace saranno attribuiti: i procedimenti di volontaria giurisdizione in materia di condominio degli edifici ed in materia successoria e di comunione di minore complessità; le cause in materia di diritti reali e di comunione connotate sempre da minore complessità; le cause relative a beni mobili di valore non superiore ad euro 30.000; le cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e di natanti di valore non superiore ad euro 50.000; i procedimenti di espropriazione mobiliare presso il debitore e di espropriazione di cose del debitore che sono in possesso di terzi. Nella materia penale, invece, essi saranno investiti dei procedimenti per i reati, consumati o tentati, previsti dagli art. 612 c.p. salvo che sussistano altre circostanze aggravanti, 626 e 651 c.p. nonché delle contravvenzioni di cui agli art. 727 e 727 bis c.p. e per quelle previste dall’articolo 6 l. 30.4.1962, n. 283 in materia alimentare.
Le norme immediatamente attuative
Una parte della riforma risulta di immediata applicazione, come riconosciuto dallo stesso C.S.M. con delibera del 18.5.2016. Essa riguarda il nuovo assetto dei consigli giudiziari, il coordinamento degli uffici del giudice di pace, la possibilità di applicare questi ultimi ed i loro obblighi formativi. Secondo la relazione di accompagnamento al disegno di legge AS 1738 «l’obiettivo è quello di anticipare alcuni principi fondamentali della riforma della magistratura onoraria, tenuto conto che le norme sull’aumento della competenza la cui individuazione è rimessa al legislatore delegato saranno operative sin dal momento dell’entrata in vigore dei decreti delegati e richiedono una professionalità diversa rispetto a quella di cui sono in possesso i magistrati onorari già in servizio».
Quanto ai consigli giudiziari, dunque, già può segnalarsi l’entrata in vigore del primo decreto delegato (31.5.2016, n. 92), per effetto del quale è istituita una sezione autonoma di detti consigli con compiti in relazione: alla procedura di concorso per titoli per l’accesso nelle categorie magistratuali onorarie, fino alla proposta di nomina di coloro che hanno terminato il tirocinio; al giudizio di idoneità circa la conferma nell’incarico; alle valutazioni sulle proposte di sospensione dalle funzioni, decadenza, dispensa, revoca dell’incarico e di applicazione di sanzioni disciplinari; alle proposte di organizzazione dagli uffici del giudice di pace. Detta sezione, per cui le prime elezioni si sono svolte nei vari distretti di Corte d’appello il 24 e 25 luglio 2016, sono composte da magistrati, avvocati eletti dal consiglio giudiziario tra i suoi componenti nonché da g.o.p. e v.p.o., il tutto in numero via via crescente avuto riguardo alle dimensioni del distretto (da un minimo di tre magistrati, un avvocato, due g.o.p. ed un v.p.o. ad un massimo di otto magistrati, due avvocati, quattro
g.o.p. e di tre v.p.o.). Viene, pertanto, abrogato il d.lgs. 27.1.2006, n. 25 che prevedeva una composizione allargata dei consigli giudiziari attraverso la partecipazione di giudici di pace eletti nella categoria, laddove si dovesse discutere di nomine, conferme, decadenze e dispense dall’incarico onorario. Nessuna rappresentanza era, invece, finora prevista per le altre categorie.
Il decreto n. 92/2016 ha altresì introdotto norme per la conferma di tutti gli onorari che, pur dovendo già essere scaduti da tempo, si erano visti prorogati nell’incarico di anno in anno (di solito attraverso i decreti natalizi cd. “Mille proroghe”). Essi, dunque, entro il 30.6.2016 hanno dovuto domandare la conferma, presentando una relazione sull’attività svolta e copia di alcuni provvedimenti emessi in quadrimestri sorteggiati dal Consiglio giudiziario. La procedura si snoda attraverso il percorso consueto del rapporto del dirigente, del parere della suddetta sezione autonoma del consiglio giudiziario e della decisione del C.S.M., favorevole a condizione che siano positivi i giudizi circa la capacità, la laboriosità, la diligenza, l’impegno, l’indipendenza, l’imparzialità e l’equilibrio e che il magistrato onorario non abbia riportato due o più sanzioni disciplinari diverse dall’ammonimento.
Oggi, comunque, la conferma assume un’importanza più accentuata rispetto a prima, posto che ai magistrati onorari confermati per due quadrienni verrà riconosciuto un titolo di preferenza, a parità di merito, nei concorsi indetti dalla P.A.
Circa gli attuali uffici del g.d.p., il quale assume tutti i compiti di gestione del personale di magistratura ed amministrativo, e non più del più anziano dei giudici di pace in servizio. È, dunque, il Presidente del Tribunale a formulare la proposta di tabella di organizzazione dell’ufficio del g.d.p. e ad assegnare gli affari, avvalendosi, se ritiene, dell’ausilio di uno o più giudici professionali. Disposizione, questa, perfettamente in linea con lo spirito della riforma.
In questa stessa ottica, è venuto meno il divieto di applicazione dei giudici di pace, i quali oggi possono essere applicati ad altri uffici omologhi quando le esigenze di servizio in essi sono imprescindibili e prevalenti, secondo criteri obiettivi e predeterminati indicati dal C.S.M. L’applicazione è decretata dal Presidente della Corte di appello, sentito il consiglio giudiziario integrato.
Immediatamente operative, infine, sono le norme sulla formazione professionale, posto che tutti i magistrati onorari, unitamente ai magistrati di carriera, sono chiamati a partecipare alle riunioni trimestrali organizzate dai dirigenti per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative.
Essi, inoltre, devono partecipare ai corsi di formazione decentrata con cadenza almeno semestrale, secondo i programmi della Scuola superiore della magistratura. Essendo dette attività obbligatorie, la loro omissione è valutata negativamente ai fini della conferma dell’incarico.
I profili problematici
La riforma può portare effetti benefici alla macchina giudiziaria. È stato, infatti, istituito un serbatoio duttile di “forza lavoro”, non sfornito di professionalità, cui la giustizia di primo grado in parte si affida per funzionare. In tal senso essa è stata salutata con entusiasmo dal C.S.M. con delibera del 24.2.2016, nella quale, oltre ad esprimersi soddisfazione per l’avvenuta conservazione dei tre caratteri fondamentali della nuova figura, individuati nell’occasionalità, nell’accessorietà e nella temporaneità dell’incarico, si è osservato che «l’inserimento dei giudici onorari nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario è strumentale all’utile ausilio al giudice professionale, per la facoltà loro attribuita di compiere atti preparatori necessari o utili all’esercizio delle funzioni od attività delegabili dal giudice professionale, in considerazione della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte».
Certamente, tuttavia, molto dipenderà dalle capacità organizzative dei singoli Presidenti di tribunale, che potranno gestire una rosa più o meno ampia e fungibile di magistrati onorari allo scopo di far “girare la ruota”. A maggior ragione, pertanto, si porrà sempre più come attuale il tema della migliore scelta possibile dei dirigenti da parte del C.S.M., in relazione alla quale emergerà la necessità che esso dia prevalenza al criterio attitudinale più che a quelli della mera anzianità o del merito.
Qualche aspetto della riforma merita invece di essere rivisto, salvo a rimandarne il giudizio complessivo al momento del suo completamento attraverso i decreti delegati. Ci si riferisce, ad esempio, al tema della previsione di indennità collegate al raggiungimento degli obiettivi fissati nell’anno solare dal Presidente del tribunale e dal Procuratore della Repubblica secondo i criteri fissati in dal C.S.M., punto sul quale l’Organo di autogoverno, con la citata delibera del 24.2.2016, ha in senso critico osservato che tali «meccanismi … si prestano a strumentalizzazioni, potendo favorire la scelta del magistrato onorario di definire i procedimenti più semplici e seriali a scapito di quelli più complessi ed articolati e … esaltano il parametro della mera produttività, a scapito della necessità di assicurare una adeguata qualità della decisione».