La formazione del Governo

La formazione del Governo

La formazione del 65° Governo della Repubblica pone molte questioni di attualità. Gli elementi giuridici individuati classicamente a presidio della formazione del Governo sono stati discussi dalla dottrina rispetto alla loro natura e validità. In particolare il dibattito si è subito concentrato sull’efficacia delle classiche convenzioni/consuetudini costituzionali, sulla perdita di centralità della riservatezza, oscurata da una anomala pubblicità di alcuni passaggi chiave e su alcune fasi particolari del procedimento di formazione. Tra queste spiccano il doppio mandato esplorativo ad oggetto vincolato e i nuovi contorni della funzione del Presidente della Repubblica. Desta maggiore attenzione il tema della nomina del Ministro da parte del Presidente, letto alla luce della sua funzione di garanzia la cui cifra, nel caso di specie, potrebbe essere quella della interiorizzazione dei vincoli esterni.

La ricognizione. Formazione del 65° Governo: caratteri

Nel caso della formazione del 65° Governo repubblicano l’esito del voto, i nuovi soggetti politici e la loro incapacità di trovare un accordo in meno di 90 giorni, tendono a modificare le convenzioni/consuetudini che presidiano il procedimento di formazione del Governo: si determina, così, a «pieno campo la capacità espansiva dei poteri del presidente delle Repubblica»¹ segnando da parte sua la «ricerca di un criterio adeguato al modello costituzionale e al caso, senza avere la disponibilità di alcuna regola precostituita». Marcano questa tendenza alcuni fatti: i due irrituali mandati esplorativi ad oggetto vincolato volti alla verifica di ogni ipotesi politica possibile; l’affidamento di due incarichi, in tempi diversi, alla medesima persona, la seconda con accettazione immediata e contestuale presentazione dei ministri; l’interposizione dell’incarico ad un’altra persona con la prospettiva di formare un Governo neutrale, di scopo, che guidasse alle elezioni; infine l’impedimento della nomina di singoli ministri «in comparti sensibili dell’azione di governo»². Come rileva classicamente la dottrina, il procedimento è affidato in larga misura a consuetudini e convenzioni costituzionali, al modo di interpretare le cariche pubbliche da parte di ciascun soggetto che le ricopre, alle contingenze del momento storico e politico³. Le fonti implicite (a prescindere che siano convenzioni o consuetudini, e che sia possibile, in questo ambito, distinguere esattamente tra esse⁴) sono enunciate sulla base del testo (a cominciare dagli artt. 92, 94 e 95 Cost.) e dei principi del sistema costituzionale e degli intarsi con le norme del legislatore ordinario⁵. La natura implicita delle fonti determina incertezza rispetto alla natura, al valore, agli effetti, alla derogabilità (e ai suoi limiti) di queste regole⁶. La materia è presidiata dal principio di collaborazione tra poteri dello Stato⁷ anche sub specie di riservatezza ed è funzionalmente volto alla «ricerca della maggiore convergenza possibile attraverso una discussione effettiva e costruttiva» tra le parti, che «non debbono tenere comportamenti ostruzionistici e sleali, né usare espedienti dilatori o pretestuosi» tali da «non [essere] conferenti rispetto al miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico connesso al conferimento dell’incarico»⁸. Sono vincolati così il Presidente⁹, i capi politici, il Presidente del Consiglio incaricato e gli altri soggetti coinvolti.

Laddove si tratti del primo Governo di una legislatura questa fase è comunque l’ultimo “tassello di un domino” istituzionale che comprende la costituzione del nuovo Parlamento e l’elezione dei Presidenti delle Camere¹⁰. Tutti gli elementi giuridici sono collegati e teleologicamente orientati: le consultazioni e l’incarico determinano le modalità con cui il Presidente della Repubblica arriva alla nomina¹¹; tutto il procedimento è un elemento cardine del governo parlamentare¹², in quanto orientato a costituire il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento (rectius: maggioranza parlamentare)¹³.

La focalizzazione. Questioni generali

Tra le molte questioni rilevanti¹⁴, si può solo accennare almeno alle seguenti: il potere del Presidente della Repubblica di nomina del Ministro ex art. 92, co. 2, Cost. (e quindi la natura giuridica dell’atto di nomina e l’interiorizzazione in questa fase dei vincoli esterni); la pubblicità di alcuni passaggi precedenti alla nomina e delle trattative tra forze politiche e tra esse e il Quirinale; la pseudomobilitazione popolare e la contestuale minaccia di provocare la messa in stato d’accusa del Presidente; la redazione di un programma di governo sub specie di “contratto”¹⁵ e la predisposizione di una mozione di fiducia che irritualmente rinvia ad un atto giuridico tra privati¹⁶. La procedura è stata anche informata dalla prima sperimentazione del sistema elettorale di cui alla l. 3.11.2017, n. 165 (cd. Rosatellum-bis)¹⁷ che consente cartelli elettorali non necessariamente destinati a trasformarsi in coalizioni di governo, consentendo ai soggetti coalizzati per le elezioni di condurre una strategia individuale il giorno dopo il voto. Questo dato è cruciale per la logica delle alleanze tra partiti, ma anche perché segna la fine del ciclo maggioritario, cioè di quella fase in cui, sulla spinta di un sistema elettorale a prevalenza maggioritario e di un assetto partitico a bipolarismo imperfetto, sembrava che la scelta degli elettori legittimasse direttamente il partito e il capo delle coalizione vincitrice, determinando una sorta di (convenzione alla) nomina condizionata da parte del Capo dello Stato¹⁸. Il Parlamento non esprime una maggioranza “naturale” ma tre schieramenti politici. Si discute quindi la validità della convenzione di accordare al partito o alla coalizione vincitrice l’incarico¹⁹. Sicuramente la vicenda ha segnato una soluzione di continuità tra vecchie e nuove convenzioni, tale da interrogare la dottrina sulla tenuta stessa delle fonti implicite in questo campo²⁰.

I profili problematici. I poteri del Capo dello Stato

Il Presidente della Repubblica si trova una situazione anomala e complessa da dipanare e ricorre a strumenti non convenzionali (nel senso di non supportati da convenzioni), alla ricerca di una soluzione altrettanto inedita. Irritualmente, il Presidente svolge due dichiarazioni in cui illustra al pubblico generale l’andamento del procedimento di formazione, il 7 e il 27 maggio 2018. Il 27 maggio Conte rimette il “mandato”²¹ per la mancata nomina a Ministro dell’economia di una personalità non politica che aveva espresso in pubblico l’idea di condurre l’Italia fuori dal sistema monetario europeo²² e Mattarella, subito dopo, motiva in una dichiarazione senza precedenti tale diniego. Questa è la questione da subito più dibattuta del procedimento di formazione²³. Al di là della natura duale dell’atto di nomina del Ministro ex art. 92, co. 2, Cost.²⁴, e dei precedenti dinieghi presidenziali²⁵ la novità consiste nella diffusione in tempo reale della decisione, nelle sue motivazioni e nell’esposizione del Presidente da parte dei capi politici. Tradizionalmente si ritiene che tra i soggetti coinvolti nella nomina dei ministri la competenza sia del Presidente incaricato in quanto «organo costituzionale transitorio»²⁶, già rappresentativo di una maggioranza. La proposta dei ministri sarebbe pregna della legittimazione politico-istituzionale del soggetto che deve costituire quel rapporto (di fiducia) cui tutto il procedimento di formazione è teleologicamente orientato²⁷, le Camere. Tuttavia egli non esprime ancora una maggioranza “parlamentare”, bensì una mera ipotesi di maggioranza politica capace di decostruirsi a seconda degli eventi finché non si stabilizzi con la votazione della mozione di fiducia²⁸. Non a caso il Presidente della Repubblica ha più volte ribadito la necessità dell’esistenza di una maggioranza certa al fine del conferimento dell’incarico. Molti fattori, tra cui la subalternità istituzionale dell’incaricato ma non nominato, un Governo di coalizione postelettorale a lunghissima gestazione tale da richiedere l’iniziativa del Presidente, la diffusione della notizia dell’incontro informale al Quirinale con i due capi politici prima dell’incontro tra Presidente e incaricato, fanno emergere la necessaria codecisione tra i due soggetti, ma a prevalenza presidenziale, soprattutto quando sia scelto un Presidente incaricato terzo, non organico ai partiti, non eletto in Parlamento²⁹ e pertanto difficilmente, in prospettiva, “primus” inter pares³⁰.

Sulla interiorizzazione dei vincoli esterni

Il Presidente si assume la responsabilità istituzionale del procedimento firmando i decreti di nomina ed esercita un controllo di garanzia sulla formazione: garanzia dell’ordinamento costituzionale; e dei cittadini nei confronti di ipotetici arbitrii o abusi della maggioranza che esprimerà fiducia al Governo in formazione, affinché qualunque Governo di qualunque maggioranza non leda alcuna garanzia costituzionale. La disciplina costituzionale favorisce l’elasticità dei rapporti tra gli organi al fine di individuare un Governo rispettoso dell’ordinamento. Tale elasticità ha consentito di formulare più dottrine sul Presidente³¹, tutte segnate dalla consapevolezza che egli, solitamente nella riservatezza come corollario del principio di leale collaborazione, assume iniziativa ogni volta che il sistema politico non riesce a risolvere da solo le proprie crisi³². Mattarella motiva il diniego a Savona in riferimento alla tutela del risparmio (art. 47 Cost.) che in un contesto giuridico multilivello si intreccia con la tutela della partecipazione dell’Italia all’euro. Tali situazioni giuridiche sarebbero state esposte, in questa fase, al pericolo di speculazione finanziaria a causa delle «grande questione costituzionale» impattante «sul tema essenziale della sovranità e della unità nazionale»³³ entra nelle valutazioni di garanzia e dunque non di arbitrio del Presidente. Se nel 2011, per la genesi del Governo Monti, si è discusso di «eterocondizionamento del processo politico-istituzionale italiano»³⁴, in questo caso si potrebbe proporre come cifra esplicativa di questo complesso processo l’interiorizzazione dei vincoli esterni. Con la controversa riforma dell’art. 81 Cost., che ha inserito in una fonte non modificabile dalla legge ordinaria i principi del cd. fiscal compact, si è rinforzato esplicitamente il potere di rinvio e implicitamente la funzione di controllo del Presidente sul rispetto dei vincoli anche prima dell’eventuale rinvio. Si potrebbe trattare di un caso di svolta rispetto ad un vincolo derivante dalle scelte italiane sul piano internazionale analogo a quello che aveva contribuito a determinare la conventio ad escludendum. Fattori esterni si fanno interni e cruciali per il corretto andamento costituzionale della composizione dell’organo e della funzione di governo.

Note

¹ Cfr. Staiano, S., L’incertezza (anche) delle regole sull’incarico, in www.federalismi.it, 2018, 4, 35.

² Staiano, S., La forma di governo italiana. Permanenza e transizione, in Osservatorio costituzionale, 2018, 2, 7.

³ Per una sistematizzazione dei casi di formazione dei governi repubblicani cfr. il Focus della rivista federalismi.it al seguente indirizzo: www.federalismi.it.

⁴ Paladin, L., Governo italiano, in Enc. dir., XIX, 1970, par. 2, distingue anche ciò che è giuridicamente dovuto da ciò che è contingente esigenza politica o semplice rituale costituzionale. Si tratta di un dibattito sempre vivo; cfr. Mortati, C., Costituzione dello Stato (dottrine generali e Costituzione della Repubblica italiana), e Galizia, M., Fiducia parlamentare, in Enc. dir., XI, 202 e XVII, 389. Ha rilanciato il tema in riferimento al caso della formazione del primo governo della Legislatura XVIII, Celotto, A., Le regole dell’incarico, in www.federalismi.it, 4, 2018.

⁵ Staiano, S., L’incertezza, cit., 35, distingue in «formanti normativi e convenzionali» le regole sulla formazione.

⁶ Cfr. Paladin, L., Governo italiano, cit.

⁷ Cfr. Bartole, S., Governo italiano, in Dig. pubbl., Aggiornamento, Torino, 1991.

⁸ Cfr. C. cost., 27.7.1992, n. 379; Anzon Demming, A., Partecipazione alle consultazioni e principio di leale collaborazione, in Osservatorio Costituzionale, 2018, 2, 25.6.2018, 23, la quale analizza le carenze registrate in tema di leale collaborazione nella vicenda in esame.

⁹ Cfr. C. cost., 15.1.2013, n. 1 sulla sua funzione di «garante dell’equilibrio costituzionale», di «magistratura di influenza», in particolare il § 8 del cons. in diritto a cui si rimanda.

¹⁰ Come nota Clementi, F., 5 marzo: tre ipotesi per il giorno dopo il voto, in Atlante elettorale, Società Italiana di Studi Elettorali, 1 marzo 2018.

¹¹ Cfr. Ferrara, G., Il governo di coalizione, Milano, 1973, 71 ss.; più di recente De Martino, F.R., Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, in www.costituzionalismo.it, 1/2018, 7980.

¹² Cfr. Rivosecchi, G., Fiducia parlamentare, in Dig. pubbl., I, Torino, 2008, 396 ss.; Amato, G.Clementi, F., Forme di Stato e forme di governo, Bologna, 2012.

¹³ Cfr. Elia, L., Forma di governo, in Enc. dir., XIX, 1970. Ivi, inoltre, come noto, è formalizzata la tesi della conventio ad escludendum, uno degli elementi su cui si regge il sistema di governo italiano della prima fase repubblicana.

¹⁴ Una prima occasione di studio della vicenda è offerta dall’Associazione italiana dei costituzionalisti in occasione del Seminario Contesto politico, forma di governo e relazioni tra gli organi costituzionali, tenuto a Roma, Università degli Studi di Roma “Sapienza”, Dipartimento di Giurisprudenza, 6 giugno 2018, i cui atti sono disponibili sul sito www.osservatorioaic.it.

¹⁵ In senso critico cfr. Baldini, V., Il contratto di governo: più che una figura nuova della giuspubblicistica italiana, un (semplice...) accordo di coalizione, in www.dirittifondamentali.it, 1/2018.

¹⁶ Cfr. il testo della mozione (disponibile sul sito del Senato della Repubblica) da cui potrebbe evincersi, in una lettura formalistica, una sorta di vincolo giuridico per le istituzioni dello Stato dipendente dal contratto privato.

¹⁷ Il tema meriterebbe molto spazio ma non può essere approfondito nei limiti di questa analisi; tra gli altri cfr. Luciani, M., Governo (forma di), in Enc. dir., III, 2010, 572, Ceccanti, S., Maurice Duvenger e il “metodo combinatorio”: una lezione ancora valida, in Quad. cost., 2015, 1, 227-242. Per una ricognizione dei sistemi elettorali italiani nel ventennio 19932013, cfr. Clementi, F., Vent’anni di legislazione elettorale (1993-2013). Tra il già e il non ancora scritto, in Riv. trim. dir. pubbl., 2015, fasc. 2, 557609.

¹⁸ Cfr. di recente De Martino, F.R., Il Presidente della Repubblica, cit., 75.

¹⁹ Cfr. i contributi al seminario sul tema Le regole per il conferimento dell’incarico a formare il governo, svolto a Roma, Palazzo Baleari, il 5.2.2018, in www.federalismi.it, tra cui Ferrara, A., Formazione del governo e vincoli di coalizione,e Staiano, S., L’incertezza, cit., 6.

²⁰ Azzariti, G., L’abbandono delle regole non scritte, in Osservatorio costituzionale, 2018, 2, 13, riflette sul radicale mutamento generale che questa vicenda segna anche rispetto alla necessità delle regole convenzionali. Pegoraro, L.Rinella, A., Sistemi costituzionali comparati, Torino, 2017, 493-494, notano come le «costituzioni dei nuovi cicli costituzionali del secolo scorso … contengono una disciplina più analitica del procedimento», dato interessante in sé e anche sulle ricadute nel rapporto tra politica e diritto.

²¹ Cfr. Dichiarazione del prof. Giuseppe Conte, Palazzo del Quirinale, 27.5.2018. Senza dubbio deve intendersi “mandato” per “incarico”; questa anomalia lessicale è tuttavia coerente con la concezione giusprivatistica dei rapporti tra organi costituzionali già intravista con il “contratto” di governo.

²² Cfr. Dichiarazione del Presidente Sergio Mattarella dopo che il professor Giuseppe Conte, sciogliendo la riserva formulata, ha rimesso l’incarico, Palazzo del Quirinale, 27.5.2018, in www.quirinale.it.

²³ Cfr. Atti del Seminario Contesto politico, forma di governo e relazioni tra gli organi costituzionali, (Roma, Università degli Studi di Roma, La Sapienza, Facoltà di Giurisprudenza, 6.6.2018), in www.quirinale.it.

²⁴ Si tratta di un tema enorme e spinoso, cfr. tra gli altri, ma sul caso in esame, Siclari, M., Primi rilievi sulla formazione del Governo Conte, in Osservatorio costituzionale, 2018, 2, 2, anche nota 5.

²⁵ Per un riferimento ai precedenti cfr. ex multis Chieppa, R., Intervento al Seminario Contesto politico, forma di governo e relazioni tra gli organi costituzionali, (Roma, Università degli Studi di Roma, La Sapienza, Facoltà di Giurisprudenza, 6.6.2018), in Osservatorio costituzionale, 2018, 2, 25.6.2018.

²⁶ Paladin, L., op. cit., 689.

²⁷ Cfr. Capotosti, P.A., Accordi di Governo e Presidente del Consiglio dei ministri, Milano, 1975, 157 ss.

²⁸ Si tratta di un governo inaugurale di legislatura, a Parlamento rinnovato, per cui la maggioranza parlamentare è solo presunta sulla base delle consultazioni, peraltro incerte e pregne di colpi di scena in questo caso.

²⁹ Cfr. Chieppa, R., Intervento al Seminario, cit.; D’Aloia, A., Nomina dei Ministri, interessi costituzionali fondamentali, poteri del Presidente della Repubblica. Appunti a margine del caso “Savona”, in Osservatorio costituzionale, 2018, 2, 25.6.2018, 2.

³⁰ Nel quadro attuale i due vicepresidenti del Consiglio sono dotati di maggiore legittimazione politica. Sul carattere di primus inter pares, tra i molti cfr. Capotosti, P.A., Presidente del Consiglio dei ministri, in Enc. dir., XXXV, Milano, 1986, par. 2 e 4.

³¹ Per una ricostruzione in riferimento al caso in esame cfr. Lippolis, V., Il presidente della Repubblica, in Rivista AIC, 2018, 3, 5. Sia consentito un rinvio anche a Bonini, P., Il settennato. Esperienze costituzionali, in www.giustamm.it, 14.3.2014, spec. 4 e ss.

³² Cfr. Baldassarre, A.Mezzanotte, C., Gli uomini del Quirinale. Da De Nicola a Pertini, Roma-Bari, 1985, 45 e Cassese, S.Galasso, G.Melloni, A., a cura di, I Presidenti della Repubblica. Il Capo dello Stato e il Quirinale nella storia della democrazia italiana, Bologna, 2018.

³³ Cfr. D’Aloia, A., Nomina dei Ministri, cit., 34.

³⁴ Sterpa, A., Consapevoli di essere nell’Unione Europea: la formazione del Governo Monti negli atti del Quirinale, in www.federalismi.it, 2011, 22, 1.