Indagini sovranazionali. Eurojust

Indagini sovranazionali. Eurojust

Indagini sovranazionali
Eurojust

La scadenza del 4 giugno 2011, termine inutilmente decorso per l’adeguamento della normativa nazionale alla decisione 2009/426/GAI che riforma in modo sensibile l’organizzazione e le competenze di Eurojust, è stata l’occasione mancata, per il legislatore italiano, per un momento di verifica importante del ruolo che quell’istituzione europea ha nell’ambito della cooperazione giudiziaria nazionale e sovranazionale. La sentenza n.136/2011 della Corte costituzionale, che ha affermato la competenza del Ministro della giustizia a designare il membro nazionale componente il bureau di Eurojust, ha marcato la natura «non giurisdizionale» dell’organo e segnato in qualche modo la collocazione ordinamentale di quell’organismo.

La ricognizione. La decisione 2009/426/GAI e il rafforzamento di Eurojust

L’approvazione della nuova decisione 2009/426/GAI del 16.12.2008 punta ad un possente rafforzamento dei poteri di Eurojust, sia nella sua articolazione sovranazionale che nelle sue diramazioni organizzative presso i singoli Paesi e la indica – a tutti gli effetti – quale l’embrione di quella che il TFUE indica come la futura Procura europea (art. 86, co. 1, al. 1: «Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust»)¹. Malgrado questa decisione del 16.12.2008 abbia, come detto, corposamente inciso sulle prerogative operative dell’unità europea di coordinamento la sua natura ibrida, «a metà tra un organo di puro coordinamento e un ufficio di procura in grado di esercitare l’azione penale sul territorio dell’Unione europea» e, soprattutto, «l’ambigua sovrapposizione della dimensione collegiale a quella monocratica, con il rinvio alla legislazione nazionale di ogni Stato membro – per quanto attiene alla definizione dello statuto e dei poteri giudiziari riconosciuti ai vari membri nazionali sul territorio di appartenenza –contribuiscono a mantenere l’organismo in una dimensione di sostanziale «incompiutezza»². Le novità principali introdotte dalla decisione del 16.12.2008 riguardano gli incrementati poteri dei membri nazionali e del collegio di Eurojust, il nuovo sistema di coordinamento nazionale, il miglioramento dello scambio di informazioni tramite le strutture di Eurojust, nonché il potenziamento delle relazioni con gli Stati terzi e con altri organismi europei e internazionali. L’impatto che la legislazione nazionale di adeguamento potrà avere sul nostro ordinamento processuale è estremamente temperato dal disposto dell’art. 9 sexies della decisione del 2002, per come modificata nel 2008, secondo il quale «il membro nazionale, in qualità di autorità nazionale competente, è competente almeno per presentare all’autorità competente una proposta finalizzata all’esercizio dei poteri di cui agli articoli 9 quater e 9 quinquies (e si tratta di poteri attualmente riservati, nel nostro Paese, in via esclusiva all’autorità giudiziaria ndr) qualora il conferimento di tali poteri al membro nazionale sia contrario: a) alle norme costituzionali, ovvero b) agli aspetti fondamentali del sistema giudiziario penale: i) relativi alla suddivisione dei poteri tra polizia, magistrati del pubblico ministero e giudici; ii) relativi alla divisione funzionale dei compiti tra procure; ovvero iii) relativi alla struttura federale dello Stato membro interessato». Come si vede, la salvaguardia degli «aspetti fondamentali del sistema giudiziario» e la riserva circa le «norme costituzionali» interne è in grado di offrire un sicuro baluardo a tentativi di spostare attribuzioni rilevante dell’area della cooperazione giudiziaria verso Eurojust e il suo membro nazionale. Ai sensi dell’art. 2, § 1, della decisione 2009/426/GAI, gli Stati membri sono tenuti a conformare la loro legislazione nazionale, e quindi ad attuare nel loro diritto interno la nuova decisione su Eurojust, entro e non oltre due anni dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’U.E.: ciò sarebbe dovuto dunque avvenire entro il 4 giugno 2011, termine, per lo Stato italiano, inutilmente decorso. Tra le molte innovazioni che la decisione 2009/426/GAI ha introdotto nell’assetto organizzativo e funzionale di Eurojust v’è certamente l’ampliamento delle relazioni di cooperazione non solo all’interno dell’Unione, ma anche nei confronti di Stati terzi ed organizzazioni internazionali, con i quali ha addirittura facoltà di stipulare accordi per lo scambio di informazioni e per il distacco di magistrati o ufficiali di collegamento, giungendo sino alla possibilità di coordinare, con l’accordo degli Stati membri interessati, le richieste di cooperazione giudiziaria presentate da Stati terzi (art. 27 ter). Non v’è dubbio che proprio questo profilo, per così dire ab extra, delle competenze di Eurojust ne accentua in modo visibile la funzione di organismo di transizione verso la realizzazione di un nuovo ordine «costituzionale» basato sulla detta istituzione del pubblico ministero europeo.

La focalizzazione. L’attuazione della decisione

La questione più delicata da risolvere al momento in cui si darà attuazione nel diritto nazionale alla nuova decisione 2009/426/GAI, e alla conseguente modifica della l. n. 41/2005, è data dal necessario rafforzamento dello statuto dei membri nazionali, per i quali la Decisione prevede regole comuni riguardo la durata minima del mandato (quattro anni, rinnovabile dallo Stato membro d’origine), il luogo normale di lavoro (la sede di Eurojust a L’Aja) e la composizione dell’ufficio (ciascun membro nazionale sarà assistito da un aggiunto e da un’altra persona in qualità di assistente). Inoltre, la normativa dell’Unione stabilisce una base minima comune di poteri conferiti al membro nazionale in qualità di autorità nazionale: a) i «poteri ordinari» (ex art. 9 ter della decisione 2002/187/GAI come modificata dalla decisione 2009/426/GAI), che sono quelli concernenti la gestione delle richieste e delle decisioni in materia di cooperazione giudiziaria e consentono di ricevere, trasmettere, agevolare, seguire e fornire le informazioni supplementari relative alle richieste stesse (restando quindi esclusa ogni esecuzione diretta). Tali poteri abilitano il membro nazionale a operare quale «canale di trasmissione» per facilitare l’esecuzione delle richieste provenienti da o destinate allo Stato membro d’origine; b) i «poteri esercitati d’intesa con un’autorità nazionale competente» (art. 9 quater), che sono «delegati», caso per caso, al membro nazionale da parte dell’autorità nazionale competente per il loro esercizio. Il membro nazionale può così essere autorizzato a emettere, completare o eseguire nel proprio Stato membro richieste e decisioni in materia di cooperazione giudiziaria (art. 9 quater, lett. a e b); disporre nel proprio Stato membro misure investigative ritenute necessarie durante una riunione di coordinamento organizzata da Eurojust per assistere le autorità nazionali competenti (art. 9 quater, lett. c); autorizzare e coordinare consegne controllate nello Stato membro d’origine; c) i «poteri esercitati in casi urgenti » (art. 9 quinquies), qualora sia impossibile individuare o contattare l’autorità nazionale competente in tempo utile e sempre che quest’ultima, non appena individuata o contattata, venga tempestivamente informata sull’esercizio di tali poteri. I membri nazionali, in tal senso, hanno il diritto di autorizzare e coordinare consegne controllate nello Stato membro d’origine (art. 9 quinquies, lett. a) e di eseguire richieste o decisioni di cooperazione giudiziaria in relazione allo Stato membro d’origine (art. 9 quinquies, lett. b)³. Tuttavia, come detto, le conseguenze «rivoluzionarie» che nel nostro ordinamento comporterebbe una piena attuazione di questa disciplina armonizzata dei poteri minimi introdotta dalla decisione del 2008 sono fortemente mitigate dalla disposizione dell’art. 9 sexies che prevede una deroga, ampia e dai contorni incerti, e consente di non accordare i poteri di cui agli artt. 9 quater (delega) o 9 quinquies (casi urgenti). Il provvedimento 2009/426/GAI, in buona sostanza, conferisce vigore alla conseguita consapevolezza da parte del legislatore europeo che solo una rafforzata e utile attività di coordinamento a livello nazionale può consentire la definitiva operatività di una struttura giudiziaria sovranazionale a carattere centralizzato, avente la funzione di centrare il risultato di un ottimale coordinamento delle indagini e delle azioni penali (ex artt. 6 e 7 della decisione istitutiva del 2002), nonché di una migliore qualità delle indagini stesse.

I profili problematici. La sentenza della Corte costituzionale 6.4.2011 n. 136 (l’affaire Manfredda)

Il TAR Lazio aveva sollevato – in riferimento agli artt. 105 e 110 Cost. – questione di legittimità costituzionale dei co. 1 e 2, dell’art. 2, della l. n. 41/2005 che reca le disposizioni per l’attuazione della decisione 2002/187/GAI del 28.2.2002, istitutiva di Eurojust. La pronuncia della Consulta non potrà non influenzare il percorso di approvazione della nuova legge che dovrà recepire la decisione 2009/426/GAI, poiché concerne direttamente le iterazioni tra Ministro della giustizia e Consiglio superiore della magistratura ai fini della nomina del membro nazionale dell’Eurojust, snodo cruciale per individuare la natura (amministrativa e/o giurisdizionale) delle funzioni rimesse a tale organismo europeo. Le norme impugnate prevedono che: a) «Il membro nazionale distaccato presso l’Eurojust è nominato con decreto del Ministro della giustizia tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero, che esercitano funzioni giudiziarie, o fuori del ruolo organico della magistratura, con almeno venti anni di anzianità di servizio. Il magistrato che esercita funzioni giudiziarie è collocato fuori del ruolo organico della magistratura» (co. 1); b) «Ai fini della nomina, il Ministro della giustizia, acquisite le valutazioni del Consiglio superiore della magistratura in ordine ad una rosa di candidati nell’ambito della quale provvederà ad effettuare la nomina stessa, richiede al medesimo Consiglio il collocamento del magistrato designato fuori del ruolo organico della magistratura o, nel caso di magistrato già in posizione di fuori ruolo, comunica al Consiglio superiore della magistratura la propria designazione» (co. 2). Il Tribunale rimettente aveva ritenuto che le norme denunciate fossero in violazione dei menzionati parametri giacché attribuiscono al Ministro della giustizia, anziché al Consiglio superiore della magistratura, «il sostanziale potere di scelta del membro nazionale presso l’Eurojust». Secondo il giudice a quo, infatti, la designazione di tale membro implica la destinazione di un magistrato ordinario a svolgere attività di natura giudiziaria, «sostanzialmente proprie del magistrato» del pubblico ministero, e pertanto si risolve in un provvedimento che, in quanto incidente sullo status del magistrato, la Costituzione riserva al Consiglio superiore della magistratura. La decisione di infondatezza della questione di legittimità costituzionale pronunciata dalla C. cost. con la sent. 6.4.2011, n. 136, articola le proprie argomentazioni in ordine ad uno snodo dirimente: quello in cui afferma che le funzioni proprie del membro nazionale presso l’Eurojust non possono essere ricondotte a quelle giudiziarie «sostanzialmente proprie del magistrato» del pubblico ministero. Per giungere a questa conclusione, la Consulta ha cura di esaminare in dettaglio quali siano le funzioni che la decisione istitutiva e la normativa di attuazione attribuiscono all’Eurojust ed ai suoi membri, considerati questi sia come componenti dell’organo sia come autorità esercitanti «poteri giudiziari» nell’àmbito territoriale statale. La sentenza n. 136/2011 conclude nel senso che tali funzioni non sono riconducibili a quelle giudiziarie che il magistrato del pubblico ministero esercita nel nostro ordinamento e che per esse non siano conseguentemente applicabili le norme interne previste per l’assegnazione di dette funzioni e, in particolare, anche quelle che la Costituzione pone a garanzia dell’indipendenza della magistratura (ivi compreso l’art. 105 Cost.). Per far ciò la Corte costituzionale evoca un carattere strumentale dei compiti dell’Eurojust rispetto all’attività delle autorità giudiziarie statali, giacché sia la decisione del 2002 che la legge n. 41/2005 si limitano ad enumerare poteri e funzioni non sono riconducibili a quelli giudiziari propri dei magistrati del pubblico ministero. Donde, del tutto legittimamente, il legislatore nazionale ha previsto che le attribuzioni del membro dell’Eurojust da esercitare nell’ambito del territorio italiano possano essere orientate dal Ministro della giustizia, il quale secondo la l. n. 41/2005 può indirizzare al membro nazionale, tramite il Capo del Dipartimento per gli affari di giustizia, direttive per l’esercizio delle sue funzioni (art. 2, co. 3, l. n. 41/2005); direttive, afferma la sentenza n. 136/2001, che sarebbero evidentemente incompatibili con il riconoscimento al membro nazionale dell’Eurojust della qualità di autorità giudiziaria, dotata di autonomia ed indipendenza costituzionalmente garantite.

Note

1 De Amicis, Il ruolo dell’Olaf e di Eurojust negli interventi a tutela degli interessi finanziari comunitari: quale collaborazione?, in AA.VV., Per un rilancio del progetto europeo. Esigenze di tutela degli interessi comunitari e nuove strategie di integrazione penale, a cura di Grasso-Sicurella, Milano, 2008, 606; De Leo, Le funzioni di coordinamento di Eurojust, in AA.VV., Il coordinamento delle indagini di criminalità organizzata e di terrorismo, a cura di Melillo-Spataro-Vigna, Milano, 2004, 116; più in generale, Bargis, Costituzione per l’Europa e cooperazione giudiziaria in materia penale, in Dir. pen. e processo, 2005, 166 ss.; e, da ultimo, le riflessioni di Lopes Da Mota, The heart of the future European Public Prosecutor, in Eucrim, 2008, n. 1-2, 62; Aprile-Spiezia, Cooperazione giudiziaria penale nell’Unione europea prima e dopo il Trattato di Lisbona, Milano, 2009, passim.

2 Così De Amicis-Surano, Il rafforzamento dei poteri di Eurojust a seguito della nuova decisione 2009/426/GAI, in Cass. pen., 2009, 4453.

3 Così De Amicis-Surano, Il rafforzamento, cit., 4458.