GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
(v. giustizia, XVII, p. 395; giustizia amministrativa, App. IV, II, p. 84)
Orientamenti attuali. - Il sistema della g.a. in Italia si caratterizza, nel periodo successivo al 1979, per l'accentuarsi della sua linea evolutiva. Tale trasformazione aveva preso inizio con la l. 6 dicembre 1971 n. 1034, istitutiva dei Tribunali amministrativi regionali, che, inserendosi fra le altre leggi fondamentali della g.a. italiana del 1865, del 1889, del 1907, del 1923, ha rappresentato il primo contributo profondamente innovativo rispetto alle precedenti strutture.
La rilevanza della legge sui TAR nel quadro delle norme fondamentali è dovuta al fatto che essa non costituisce un semplice ritocco al precedente assetto né ha una circoscritta importanza, bensì contribuisce a costruire il corpo centrale del sistema. Esattamente è stato osservato che l'emanazione della legge sui TAR è stata importante già per il solo fatto che il legislatore abbia avvertito l'esigenza d'intervenire in un campo che per alcuni anni era rimasto negletto, dando la conferma che il settore della g.a. mantiene un ruolo di primaria rilevanza anche nello stato contemporaneo.
Va rilevato che, quasi in coincidenza con l'emanazione della legge sui TAR, sono affiorati nel campo della g.a. molteplici e importanti problemi, a cui la giurisprudenza ha dovuto dare soluzione (per es. la tutela degli interessi diffusi, la legittimazione della partecipazione in giudizio delle associazioni ambientalistiche, l'ammissibilità di strumenti più moderni della tutela cautelare nel processo amministrativo, ecc.). Tale nucleo tematico ha acquistato una consistenza particolare proprio negli anni Ottanta. Ciò costituisce il riflesso dei nuovi modi d'intervento dello stato nella vita sociale, nell'espandersi dell'azione amministrativa, nell'ampliarsi della gamma degli interessi dei cittadini.
Come è stato già rilevato da M. Nigro, nella realtà attuale sono presenti due ordini di fattori, di segno opposto: i primi, collegati ai nuovi modi di essere della vita amministrativa e della difesa del cittadino, portano a modificare le ragioni di fondo su cui si sorreggeva il processo amministrativo (del quale molti lineamenti vengono a essere modificati o sbiaditi); i secondi, riconnessi al disegno costituzionale, rafforzano le esigenze di mantenimento degli istituti di g. a., pur postulando la necessità di adeguamento e di ammodernamento dell'erogazione della giustizia stessa.
Nel primo profilo si collocano, in correlazione col moto di trasformazione involgente un graduale superamento del distacco fra apparato statale e società civile, le recenti forme in cui lo stato va ordinando la propria azione secondo nuovi modelli organizzativi.
E in proposito si deve ricordare con quale frequenza si diffonda un modello ''concordato'' o contrattualistico, in base al quale l'amministrazione non impone autoritativamente un indirizzo o un provvedimento, ma concorda con gli stessi destinatari dell'azione la soluzione del problema amministrativo; e occorre notare con quanta intensità oggi lo stato operi a mezzo di organizzazioni di natura privata o semi-privata, incanalando il proprio agire nel regime di diritto privato (uno degli esempi più importanti si rinviene nell'azienda pubblica, dove il tipo di amministrazione autoritativa cede il posto alla gestione imprenditoriale di grossi settori).
Inoltre vengono emergendo mezzi di protezione del cittadino, nei confronti delle pubbliche amministrazioni, radicalmente diversi rispetto a quelli tradizionali. In essi s'inscrive la tutela del singolo realizzata o attraverso la partecipazione del cittadino alle procedure di azione o mediante l'inserzione di taluni organismi nella gestione dell'autorità (per es. le organizzazioni professionali, ecc.). Nel profondo mutamento dei rapporti fra stato e cittadini l'atto amministrativo non è più il protagonista assoluto di un ordinamento dominato da una visione formalistica del rapporto stato-cittadini e da una netta linea divisoria fra diritto pubblico e diritto privato; sicché tutto ciò costituisce un fattore di profondo mutamento della g.a., rispetto a com'era configurata nell'impianto originario dei suoi istituti.
Da un secondo profilo, invece, si rinviene un complesso ordine di fattori che controbilanciano ampiamente la spinta ora delineata e valgono a ristabilire nella g.a. un centro di gravità del sistema.
Si consideri in proposito l'ampiezza di spazio assegnata dal disegno costituzionale all'intervento della pubblica amministrazione in tutto il regime di produzione e di distribuzione dei beni, di erogazione di servizi; e si tenga conto della vastità del compito dirigista e programmatico affidato ai pubblici poteri. Il quadro generale della Costituzione tende a garantire il massimo della legalità dell'azione amministrativa e il massimo di tutela giuridica del cittadino; e, inoltre, pur avendo, per un verso, rafforzato il presidio dei diritti fondamentali, tende, d'altro lato, ad allargare, da un punto di vista quantitativo, sempre più la sfera degli interessi legittimi, variamente collegati e condizionati all'interesse generale, come avviene tipicamente, ma non esclusivamente, nel campo della proprietà e dell'iniziativa economica, sempre più largamente vincolate a programmi, controlli, autorizzazioni, ecc. Nello stesso senso di allargare il campo degli interessi legittimi agisce anche la diversa, ma parallela tendenza a costituire nei cittadini situazioni di vantaggio collegate a prestazioni o erogazioni amministrative (servizi pubblici, sovvenzioni, agevolazioni, incentivi, ecc.), le quali sovente non raggiungono la consistenza del diritto soggettivo in quanto condizionate da apprezzamenti discrezionali della pubblica amministrazione.
Sorge, in tal modo, l'esigenza di garantire il cittadino nei confronti dell'amministrazione non solo per quanto attiene alla tutela dei diritti, ma in modo altrettanto generale per quel che riflette gli interessi, onde evitare che il crescente intervento dell'apparato amministrativo nei più svariati settori e lo stesso espandersi dei servizi pubblici e dei sistemi di incentivi, di sovvenzioni, di sostegno di attività possano lasciare il cittadino privo di adeguati mezzi di tutela nei confronti dell'agire della pubblica amministrazione.
Lo stato è diventato una vasta organizzazione di produzione, di prelievo e di distribuzione di utilità, non esterna rispetto ai cittadini, ma spesso fatta proprio dalla combinazione e dalla concorrenza di molteplici interessi, anche di gruppo e collettivi. Le posizioni giuridiche nei confronti dello stato sono in larga parte pretese di partecipazione ai vantaggi o − guardando il problema in modo speculare − di esclusione dagli svantaggi: e si caratterizzano come situazioni collegate, o addirittura implicate, nel funzionamento delle organizzazioni preposte alla gestione e alla distribuzione delle varie utilità.
Legislazione in materia di giustizia amministrativa. - Delineati, dal punto di vista generale, i tratti fondamentali che connotano la g.a. negli anni recenti, occorre ricordare che in tale periodo sono state emanate alcune importanti leggi inerenti all'ordinamento di tale giustizia.
Di notevole rilievo è la l. 27 aprile 1982 n. 186, sull'ordinamento della giurisdizione amministrativa. Essa conclude un processo evolutivo che si può dire iniziato con l'entrata in funzione dei TAR ed esprime l'autogoverno dei magistrati amministrativi. Il rilievo che nell'ambito di tale legge il Consiglio di presidenza assume nella caratterizzazione stessa della giurisdizione amministrativa è nel senso di un'accentuazione delle garanzie dei giudici amministrativi in simmetria con l'autogoverno già attuato da tempo per la magistratura ordinaria.
A norma dell'art. 7 della legge il Consiglio è infatti composto:
1) dal presidente del Consiglio di stato, che lo presiede; 2) dai due presidenti di sezione del Consiglio di stato più anziani nella qualifica in servizio presso il Consiglio di stato; 3) da quattro magistrati in servizio presso il Consiglio di stato; 4) da sei magistrati in servizio presso i tribunali amministrativi regionali, di cui almeno due con la qualifica non inferiore a consigliere di tribunale amministrativo regionale; 5) da due magistrati in servizio presso il Consiglio di stato con funzioni di supplenti dei componenti di cui al precedente n. 3; 6) da due magistrati in servizio presso i tribunali amministrativi regionali, di cui almeno uno con qualifica di consigliere, con funzioni di supplenti dei componenti di cui al precedente n. 4.
All'elezione dei componenti di cui ai n. 3 e 5, nonché di quelli di cui ai n. 4 e 6 partecipano, rispettivamente, i magistrati in servizio presso il Consiglio di stato e presso i tribunali amministrativi regionali, senza distinzione di categoria, con voto personale, segreto e diretto. I componenti elettivi durano in carica tre anni e non sono immediatamente rieleggibili.
Per quanto riguarda i magistrati amministrativi ai sensi dell'art. 13, comma 2, della legge, il Consiglio delibera:
1) sulle assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti, promozioni, conferimento di uffici direttivi e su ogni altro provvedimento riguardante lo stato giuridico dei magistrati; 2) sui provvedimenti disciplinari riguardanti i magistrati; 3) sul conferimento ai magistrati stessi di incarichi estranei alle loro funzioni, in modo da assicurare un'equa ripartizione sia degli incarichi, sia dei relativi compensi; 4) sulle piante organiche del personale di magistratura dei tribunali amministrativi regionali e sull'eventuale divisione in sezioni dei tribunali stessi; 5) sulla dispensa, in casi eccezionali e per motivate ragioni, dall'osservanza dell'obbligo di cui al successivo articolo 26 (residenza) sempre che l'assegnazione di sede non sia avvenuta a domanda; 6) sulle piante organiche del personale di segreteria e ausiliario del Consiglio di stato e dei tribunali amministrativi regionali, sentito il consiglio di amministrazione; 7) sui criteri per la formazione delle commissioni speciali; 8) sul collocamento fuori ruolo; 9) su ogni altra materia ad esso attribuita dalla legge.
Con queste norme si sono realizzate, nell'ordinamento della g.a., le garanzie d'indipendenza previste dall'art. 100 u.c. Cost. applicando i principi affermati negli artt. 104 e 105 Cost. per la composizione e le competenze del Consiglio superiore della magistratura. Tale corrispondenza è del tutto coerente alla natura e alla funzione della giurisdizione amministrativa, che è giurisdizione generale sugli interessi legittimi (art. 103 Cost.) e ha la funzione di garantire a tutti, ai sensi dell'art. 24 Cost., l'esercizio effettivo del diritto alla tutela giudiziaria degli interessi legittimi. Diritto non solo affermato nell'art. 24, ma definito nei suoi elementi, nei successivi artt. 100 e 103, per quel che riguarda l'individuazione del giudice competente, nonché nell'art. 113 per quel che riguarda la generalità e l'inderogabilità della tutela accordata, dovendosi leggere quest'ultima norma nel senso che nega al legislatore la possibilità di limitare l'esercizio effettivo del diritto alla tutela degli interessi legittimi "escludendo o limitando tale tutela a particolari mezzi di imputazione o per determinate categorie di atti".
Com'è stato osservato, una volta riconosciuta la natura giudiziaria della tutela degli interessi legittimi, non avrebbero potuto le garanzie del giudice differenziarsi sulla base delle diversità delle situazioni soggettive da tutelare, perché, al contrario, sono proprio le connessioni tra interesse individuale e interesse pubblico che richiedono adeguate garanzie d'indipendenza del giudice amministrativo, il quale dispone di elementi normativi molto meno definiti rispetto a quelli di cui può avvalersi il giudice ordinario per la tutela dei diritti soggettivi.
Assimilate alla regolamentazione applicabile ai giudici ordinari sono, quindi, le norme sulle garanzie, sull'incompatibilità, sul trattamento economico e sulla disciplina relative ai magistrati amministrativi (artt. 24 a 34).
La sorveglianza e la disciplina, funzioni che per la magistratura ordinaria vengono svolte dal ministro della Giustizia, sono attribuite al presidente del Consiglio dei ministri al quale spettano l'alta sorveglianza, il potere-dovere di riferire al Parlamento annualmente sullo stato della g.a. (art. 31), nonché il promovimento dell'azione disciplinare, di competenza anche del presidente del Consiglio di stato (art. 33).
Interessa precisare che alta sorveglianza non significa vigilanza: quest'ultima spetta al presidente del Consiglio di stato su tutti gli uffici e su tutti i magistrati (art. 31, comma 2), mentre i magistrati con funzioni direttive esercitano la vigilanza sugli uffici cui sono addetti (art. 31 u.c.). Va condivisa l'opinione che l'alta sorveglianza non esprime alcuna funzione esercitata con carattere di continuità, come la vigilanza, ma solo un potere eccezionale d'intervento, che può esprimersi con richieste al presidente del Consiglio di stato o con il promovimento dell'azione disciplinare. Ma istruttoria e decisione del procedimento disciplinare spettano al Consiglio di presidenza, con le garanzie di procedimento e con i limiti di potere già fissati negli artt. 32-34 della legge.
Un'altra importante normativa, che ha assunto un particolare rilievo nel recente periodo, è quella concernente l'ordinamento speciale per la regione Trentino-Alto Adige.
Com'è noto, gli organi di g.a. per il Trentino-Alto Adige si collocano al di fuori della previsione dell'art. 125 Cost., avendo fondamento costituzionale negli artt. 90-93 del T.U. 31 agosto 1972 n. 670 delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, emanato per delega con l'art. 661 Cost. 10 novembre 1971 n. 1. In base a tali norme, nel Trentino-Alto Adige è istituito un tribunale regionale di g.a. con un'autonoma sezione per la provincia di Bolzano, secondo l'ordinamento da stabilirsi con le norme di attuazione (art. 90). Alle linee fondamentali contenute nello statuto di autonomia speciale è stata data attuazione con il d.P.R. 6 aprile 1984 n. 426.
Il TAR di Trento ha sede in Trento, e la sua circoscrizione comprende la provincia di Trento (art. 1, comma 1, d.P.R. cit.). La "sezione autonoma per la provincia di Bolzano del tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige" ha sede in Bolzano, e la sua circoscrizione comprende la provincia di Bolzano (art. 2, comma 1, d.P.R. cit.). La magistratura del TAR e quella della sezione autonoma sono costituite da magistrati di ruolo e da magistrati su designazione dei Consigli provinciali, rispettando in ogni caso l'appartenenza paritetica ai gruppi linguistici italiano e tedesco. Nel TAR di Trento il collegio giudicante è composto dal presidente e da due consiglieri, uno dei quali dev'essere tra quelli nominati su designazione del consiglio provinciale.
La competenza del TAR di Trento è definita dall'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 426 del 1984, cit., il quale stabilisce che il tribunale regionale di g.a. di Trento decide sui ricorsi contro atti e provvedimenti emessi: 1) dagli organi della pubblica amministrazione, aventi sede nella provincia di Trento, con esclusione degli atti e provvedimenti la cui efficacia è limitata al territorio della provincia di Bolzano; 2) dagli organi della pubblica amministrazione, non aventi sede nella provincia di Trento, la cui efficacia è limitata al territorio della provincia medesima.
Le decisioni del TAR di Trento e quelle della sezione di Bolzano sono appellabili con ricorso al Consiglio di stato.
Bibl.: E. Guicciardi, La giustizia amministrativa, Padova 1957; G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, ii, Milano 1958; M. Nigro, L'appello nel processo amministrativo, ivi 1960; M.S. Giannini, Discorso generale sulla giustizia amministrativa, in Riv. dir. proc., 1963, p. 522; A.M. Sandulli, Il giudizio davanti al Consiglio di Stato e ai giudici sottordinati, Napoli 1963; M. Nigro, La riforma del processo amministrativo, Milano 1980; P. Virga, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, ivi 1982; M. Nigro, Giustizia amministrativa, Bologna 1983; G. Landi, Il Consiglio di Stato e i Tribunali Amministrativi Regionali: l'ordinamento, il personale, la funzione consultiva del Consiglio di Stato, Milano 1986; C. Talice, La Giustizia amministrativa, Roma 1986; F. Satta, Giustizia amministrativa, Padova 1986; G. Roehrssen, La giustizia amministrativa nella Costituzione, Milano 1988; V. Caianiello, Manuale di diritto processuale amministrativo, Torino 1988; G. Paleologo, L'Appello al Consiglio di Stato, Milano 1989.