CORTE COSTITUZIONALE
CORTE COSTITUZIONALE (App. II, 1, p. 702; III, 1, p. 141)
Incidenza della giurisprudenza della Corte costituzionale sull'ordinamento sotto l'aspetto socio-politico. - Il sottotitolo della presente voce indica con precisione l'oggetto di essa, ossia la descrizione critica dell'attività svolta in concreto da questa suprema magistratura costituzionale, dal 1956 - data d'inizio della sua attività - a oggi (settembre 1975).
Lineamenti generali. - La C. è chiamata per costituzione, in tutte e quattro le sue competenze (sindacato di conformità alla costituzione delle leggi e degli atti aventi forza di legge; risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato, di quelli tra lo stato e le regioni e di quelli tra le regioni; giudizi sulle accuse promosse contro il presidente della repubblica e i ministri; giudizi di ammissibilità del referendum abrogativo), all'interpretazione-applicazione della Costituzione. I criteri che essa deve adottare, e adotta in concreto, sono quelli tipici dell'interpretazione delle norme giuridiche; ma in particolare essa da un lato utilizza ampiamente i lavori preparatori, cioè i verbali delle sedute dell'assemblea costituente, dall'altro segue criteri storico-evolutivi che le permettono di adattare, utilizzando l'alto grado di elasticità che le norme costituzionali possiedono, norme dettate in epoca ormai lontana (ma applicabili ancor oggi senza forzature) alle necessità presenti dell'ordinamento giuridico. Perciò riveste una storica importanza la prima affermazione che si lesse nel 1956, nella prima sentenza, là dove la C. fece cadere una distinzione che si era andata affermando fra norme costituzionali "precettive" e "programmatiche", dichiarando che tutte le norme costituzionali sono, almeno potenzialmente e comunque indirettamente, precettive, e possono quindi essere applicate sia direttamente dal giudice comune, sia dalla C. stessa per far cadere disposizioni di leggi ordinarie in contrasto con quelle.
La giurisprudenza costituzionale, dunque, come fu rilevato subito da G. Azzariti, doveva apportare contributi non solo all'interpretazione, ma anche al "completamento" delle norme costituzionali, "al fine di assicurarne l'applicazione secondo la lettera e, più ancora, secondo lo spirito di essa". Ciò ha condotto necessariamente a decisioni più o meno marcatamente politiche, dato il carattere politico della disciplina costituzionale e dato anche il fatto che la C. ha dovuto definire principi (di libertà, di sicurezza pubblica, di difesa in giudizio) che, "essendo al vertice dell'ordinamento, sono principi politici" (G. Branca). Del resto, "l'asetticità del giudice è una falsità, smentita dai fatti in ogni epoca storica" (P. Bonifacio: i nomi citati sono quelli di tre presidenti della Corte).
Una difficoltà particolare incontra l'interprete del diritto costituzionale quando è chiamato a giudicare su contrapposti interessi costituzionali, di cui l'uno può costituire un limite all'altro, e quando soprattutto un tale possibile limite non è espresso, ma può essere desunto da un principio costituzionale posto in materia diversa. Il giudizio che la C. compie in tali casi (esatto nell'impostazione, ma con risultati che possono lasciare adito a critiche anche di fondo) è un giudizio di prevalenza, basato sull'assoluta necessità: la naturale espansione di ogni libertà, per es., può essere paralizzata solo qualora altrimenti un altro principio costituzionale di valore pari o superiore sia suscettibile di essere del tutto obliterato (si parla infatti di "gerarchia costituzionale" fra gl'interessi garantiti dalla costituzione - Bonifacio - e di principi "supremi" dell'ordinamento costituzionale - sentenza n. 30, 1971).
Ma la C. è chiamata anche a interpretare, per vagliarne la validità alla luce delle norme costituzionali, le norme delle leggi ordinarie e degli atti equiparati (decreti-legge, decreti legislativi, alias leggi delegate). Lo sforzo della C. è generalmente quello di accertare qual è la norma ordinaria "vivente", accettando così l'interpretazione che di essa viene generalmente (o prevalentemente) data in letteratura, e particolarmente nella giurisprudenza delle giurisdizioni superiori (Corte di cassazione, Consiglio di stato, Corte dei conti). Ma talvolta essa preferisce adottare un'interpretazione (anche) diversa da questa, quando questa sia in contrasto con la Costituzione e quella adottata sia invece conforme, respingendo in tal modo le censure d'incostituzionalità "a patto" che la norma ordinaria sia interpretata nel modo adottato. Si tratta delle sentenze cosiddette interpretative di rigetto, che operano un tentativo di salvataggio delle norme sospettate d'incostituzionalità: un tentativo perché, non essendo in Italia l'interpretazione della C. vincolante per i giudici comuni, questi ben possono rifiutarla e attenersi all'altra: nel qual caso, peraltro, ben può la C. annullare a questo punto la norma vivente, interpretata appunto in contrasto con la Costituzione (il caso è alquanto frequente nella pratica, essendosi presentato fin dal 1937: Azzariti).
Fin dalla sua prima sentenza, inoltre, la C. dichiarò che rientrava nella sua competenza non solo il sindacato sulle leggi posteriori alla Costituzione, ma anche quello su leggi anteriori ancora in vigore, che potevano essere ritenute viziate per incostituzionalità sopravvenuta: importantissima affermazione senza la quale le innumerevoli leggi fasciste e prefasciste ancora in vigore avrebbero goduto di una sorta d'immunità, di un privilegio assurdo rispetto alle posteriori. Così sono stati per es. ampiamente censurati tutti i codici: e si pensi che fino al 1974 il maggior numero delle decisioni della C. hanno avuto per oggetto leggi anteriori alla Costituzione (Bonifacio).
Oltre che con la magistratura comune, la C. è spesso in polemica col Parlamento, col quale del resto, per effetto del suo controllo delle leggi, essa è istituzionalmente in potenziale conflitto, essendo il Parlamento italiano legislatore ormai non più libero, ma vincolato dalla Costituzione. La polemica, costante fin dal 1956, riguarda anzitutto l'inerzia che il Parlamento ha dimostrato nell'attuazione della Costituzione e nel riempire i "vuoti legislativi operati dalla scure della C. quando recide brandelli di leggi incostituzionali. È stata poi in conflitto una volta, nel 1959 (sent. n. 9), a causa del rifiuto opposto dal Parlamento alla C. in sede di esame del procedimento di formazione di una legge (interna corporis del Parlamento, insindacabili secondo questo, parzialmente sindacabili - relativamente alle norme costituzionali sul procedimento legislativo - secondo quella).
È inevitabile che anche la C. sia soggetta, come qualunque altra magistratura, a cambiamenti di giurisprudenza. Peraltro a senso unico: perché le sentenze di accoglimento annullano la norma deferita, per cui solo quelle di rigetto sono passibili di essere capovolte: e in qualche caso ciò è realmente accaduto. Va notato tuttavia che anche le sentenze di rigetto possono avere "una carica innovativa capace di influenzare l'ulteriore sviluppo dell'ordinamento giuridico" (Bonifacio). Comunque, talvolta, come si è accennato, le sentenze di rigetto sono "condizionali" o "interpretative"; talaltra (le "manipolatrici") comportano per il giudice un obbligo di disapplicazione che si risolve in obblighi di fare; talaltra ancora (le "creative" o "additive", le ("ostitutive") cancellano omissioni legislative che costituiscono autentiche violazioni di precetti costituzionali, giungendo eventualmente a sostituire una norma incostituzionale con quella corretta (Sandulli). Ormai esse sono entrate nel nostro diritto giudiziario e, come nota il Bonifacio, la C. di cassazione le ha espressamente approvate (ordinanza n. 285/1972).
Lineamenti particolari. - Esatto quindi era il vaticinio che pronunziò nel 1956 E. De Nicola, primo presidente della C., quando preconizzò l'avvento di "una giurisprudenza, che avrà uno straordinario influsso sulla vita nazionale". In effetti, la C. ebbe subito ad occuparsi di quasi tutte le materie, civili, penali e amministrative, relative ai diritti e agl'interessi dei singoli e dei gruppi. Ne diamo qui di seguito alcuni fra i più rilevanti esempi.
Sul principio generale di eguaglianza (art. 3 Cost.), la C. ha affermato ripetutamente la regola della censurabilità delle leggi per irragionevolezza, o irrazionalità, quando il legislatore faccia cioè un trattamento eguale in casi diversi, o diverso in casi eguali, senza che si scorga alcuna razionale (implicita) motivazione nella ratio della legge. Il principio è stato ampliato nel senso che il sindacato viene operato anche, più in generale, sulla sussistenza o meno di una razionalità nelle differenziazioni e assimilazioni di trattamento operate dalla legislazione.
Eguaglianza impone fra l'altro non discriminazioni per motivi di sesso. La C. ha affermato - con qualche difficoltà iniziale, e tuttora con qualche incertezza, soprattutto in tema di patria potestà (la questione ormai è superata dalla riforma del diritto di famiglia) - l'eguaglianza dei sessi nella famiglia e nella materia dell'accesso della donna ai pubblici uffici e impieghi.
Eguaglianza in materia religiosa significa anzitutto parità di dignità tra fedeli: e la C. ha esitato a pronunziarsi qui in modo perentorio, anche se di recente Bonifacio ha creduto di affermare che la C. ha per la prima volta posto il principio che l'appartenenza della maggior parte dei cittadini alla religione cattolica "non giustifica, quando si tratta di garantire direttamente o indirettamente una fondamentale libertà, discriminazioni e privilegi"; significa anche parità di condizione giuridica fra le confessioni religiose: e la C. si è trovata il cammino sbarrato dall'art. 7 della Costituzione e cioè dal problema, al quale accenneremo fra poco, dei rapporti tra Stato e Chiesa cattolica.
Le libertà della persona e dei gruppi, insieme con l'eguaglianza, costituiscono oggetto della parte più cospicua della giurisprudenza della C. (che è stata chiamata infatti "giurisprudenza costituzionale delle libertà": M. Cappelletti). Per sommi capi, possono ricordarsi qui le pronunce in tema di libertà personale, che è stata intesa come l'intera sfera della libertà corporale, fisica e psichica, e che hanno fra l'altro portato a un nuovo sistema di carcerazione preventiva, nonché all'affidamento all'autorità giudiziaria (sottraendolo a quella di polizia) delle cosiddette misure di prevenzione di polizia (cioè ante delictum). Nella libertà da prestazioni patrimoniali rientra il diritto del cittadino a un'imposizione fiscale conforme ai principi costituzionali sulla capacità contributiva: la C. ha fin dall'inizio fatto cadere il principio del solve et repete; successivamente ha fatto cadere anche le leggi tributarie retroattive che spezzavano il rapporto tra imposizione e capacità contributiva. Il "diritto alla riservatezza", la cui stessa esistenza era prima assai discussa in letteratura, è stata dichiarata dalla C. (sent. n. 38, 1973), con ricchezza di motivazione, come facente parte dei diritti inviolabili (art. 2 Cost.), cioè in posizione di priorità nella gerarchia dei beni da proteggere (Bonifacio), dando origine così alla legge n. 98, 1974, avente per oggetto appunto la tutela di quel diritto.
Meno incisiva o comunque criticabile è forse stata la giurisprudenza in tema di libertà di manifestazione del pensiero, soprattutto in relazione ai reati di vilipendio e a quelli che propongono modelli di azione (propaganda, apologia, istigazione). Viceversa, ferma e convincente per tutti è stata quella che ha conservato il monopolio allo Stato della radiotelevisione, e che addirittura ha segnato le linee concrete di una riforma, che Parlamento e governo fino allora non erano riusciti a varare. In tema di stampa, la C. ha spesso portato alle loro logiche e corrette conseguenze i precetti costituzionali, per es. in materia di sequestro, di affissione in pubblico, di buon costume; talvolta è stata su posizioni più caute, per es. in materia di albo dei giornalisti, di licenza per l'arte tipografica, di valutazione del reato di diffusione di notizie "false, esagerate o tendenziose".
Per le riunioni, la C. ha fatto cadere numerose norme della legge di p.s. del 1931 contrastanti con la Costituzione; e così in tema di libertà di associazione, dove è caduta la norma penale che puniva la propaganda fatta per distruggere e deprimere il sentimento nazionale, nonché quella sull'istigazione all'odio di classe.
La Costituzione afferma con decisione la presenza del diritto alla difesa, che la C. ha distinto nelle due direttrici del diritto al contraddittorio e del diritto alla difesa (anche) tecnica. In generale può dirsi che nel campo del processo civile e fallimentare e di quello amministrativo la C. ha apportato pochi (ma significativi) ritocchi; in quello del processo penale ha operato un'autentica rivoluzione, cancellando una quantità di norme del codice, e dando così impulso decisivo alla riforma, oggi finalmente in corso, a mezzo di una legge delegata. All'accusa rivolta alla C. di disarmare lo Stato nei confronti della delinquenza, il presidente Bonifacio ha risposto che occorre pur prestare il minimo di ossequio a non equivoci precetti costituzionali; e che gl'inceppi della giustizia derivano dal sistema processuale che, ispirato all'ideologia autoritaria del tempo, ha finito col perdere ogni interna coerenza. "Il rispetto, a tutti i livelli, della legalità costituzionale è un principio intoccabile e non c'è interesse della società, pur rilevante che sia, che possa giustificarne la benché minima compromissione".
Ma in questo campo della giurisdizione non può essere tralasciata la giurisprudenza della C. che, sulla scorta delle norme costituzionali sull'indipendenza dei giudici e sulla loro soggezione "soltanto alla legge", ha dichiarato l'incostituzionalità di molti giudici minori (consigli di prefettura, giunte provinciali amministrative), non peraltro di giudici di grado superiore, come il Consiglio di stato e la Corte dei conti.
L'atteggiamento della C. relativamente all'attuazione dei principi costituzionali di diritto familiare è stato assai sintomatico: in un primo momento, infatti, essa non osava far cadere i principi contenuti nei codici per timore che, scalzando il sia pur vecchio e decrepito edificio, esso crollasse lasciando - a causa dell'inerzia del Parlamento - il vuoto dietro di sé (Sandulli); in un secondo momento l'indirizzo fu dichiaratamente rovesciato (Branca), fino a sopprimere tutta una serie di discriminazioni familiari e successorie a danno dei figli naturali e a travolgere il divieto delle donazioni fra coniugi. In due ben note sentenze, la C. ha poi dichiarato non in contrasto con la Costituzione l'introduzione del divorzio.
Numerosissimi sono gl'interventi della C. nel diritto del lavoro ("valore essenziale della comunità nazionale") e della previdenza sociale: quasi tutti diretti a favorire la posizione del lavoratore subordinato nei confronti sia dell'imprenditore che degl'istituti previdenziali. La C. ha poi dettato una "filosofia del sindacato" (Bonifacio) quale risulta oggi nella sua effettività per effetto delle lotte sociali, dell'approvazione dello statuto dei lavoratori e del nuovo processo del lavoro, nonché - bisogna dirlo - dell'inattuazione della Costituzione in questa materia. L'altro punto dolente d'inattuazione costituzionale, lo sciopero, è stato pure oggetto di numerose decisioni che ne hanno ormai ben delineato natura e limiti.
Non meno illuminanti sono stati gl'interventi nel campo dell'iniziativa e della proprietà privata. Accanto al riconoscimento della legittimità della fissazione dei prezzi d'imperio, dell'imposizione di ammassi di prodotti, dell'assoggettamento a monopolio pubblico di servizi quali la radiotelevisione circolare, la distribuzione dell'elettricità e del latte, stanno le affermazioni circa i diversi regimi e limitazioni della proprietà privata, a seconda delle categorie di beni (nel campo dell'urbanistica, della tutela del paesaggio) e circa l'indennizzo espropriativo, che deve costituire un "serio ristoro", ma non essere commisurato al valore venale del bene: la costituzione, è stato detto (Bonifacio), "consente al legislatore di stabilire che cosa, in via generale, può costituire oggetto di proprietà privata (un potere di enorme portata), ma non consente, una volta ciò stabilito, di dettare una disciplina che in sostanza annulli del tutto il pur riconosciuto diritto di proprietà". Nel campo della proprietà fondiaria, poi, famose sono rimaste le sentenze in tema di riforma fondiaria, che "diedero un giudice" agli espropriati, e quelle in tema di blocco, proroga e trasformazione dei contratti agrari (per le quali ultime si è ritenuto sussistere un recente cambiamento di segno della giurisprudenza).
L'indirizzo della C. in materia regionale sembra pure avere ondeggiato negli anni, fra quello antiregionalista degli anni anteriori all'istituzione delle regioni di diritto comune (fra l'altro fu negata alle regioni a statuto speciale ogni competenza in merito a rapporti civilistici, penalistici e giurisdizionali), quello opposto del 1970, sottolineato chiaramente allora dal presidente Branca, quello di nuovo contrario alle regioni degli anni dal 1971 in poi. Oggi la C. ha visto scemare grandemente il contenzioso statoregioni, certo anche per sfiducia di queste ultime nella C. stessa, nonostante l'opinione espressa dal presidente Bonifacio nel 1974 e ribadita nel 1975 (in quest'ultima occasione egli ha negato il favore della C. al centralismo).
La C., per finire, dopo alcune incertezze, si è espressa ora chiaramente in senso europeista in una sentenza recente sulla CEE e sull'applicabilità automatica dei regolamenti comunitari in Italia. Quanto ai rapporti fra Stato e Chiesa, nel 1971 essa ha dichiarato che i patti lateranensi, richiamati nell'art. 7 Cost., non sono affatto insindacabili, perché non possiedono la forza di negare i principi supremi dall'ordinamento costituzionale dello stato: i quali quindi prevalgono su quelli concordatari. Le sentenze sul divorzio hanno confermato un tale atteggiamento.
Conclusione. - Può dirsi che la C., dopo un primo periodo di giurisprudenza assai cauta (1956-1967), ha operato una svolta nel 1968, emettendo pronunce che pochi anni prima "sarebbero state considerate funeste, diaboliche, apocalittiche" (Branca). La ragione è stata individuata nel mutamento della realtà sociale - la contestazione globale, o, meglio, l'apertura culturale verso nuovi orizzonti. Da quell'epoca ebbe inizio l'interesse del corpo sociale e dei pubblici poteri verso l'attività della C., la quale, disse proprio nel 1968 il presidente Sandulli, pur trovando non facile inserimento fra i poteri tradizionali, cominciò a rivelarsi capace di una "graduale estrazione dai principi costituzionali di ogni possibile loro implicazione". L'opinione pubblica le dimostrò, oltre a un notevole interesse, notevole favore, fino a crederla dotata di poteri quasi taumaturgici, anche se poi fu talvolta delusa per effetto di "pronunce pilatesche" (Branca), adottate in alcuni campi dove si rivelava imperioso l'intervento del Parlamento. La C. ha vittoriosamente concluso il suo scontro col Parlamento del 1959; ha avuto altri scontri con la Corte di cassazione, mostrando una maggiore saggezza; ha dovuto di recente dirimere il primo conflitto fra poteri dello stato (nel caso si trattava dell'autorità giudiziaria da una parte e della Commissione inquirente parlamentare sulle accuse dall'altra), scrivendo una pagina d'indubbio valore nella storia del nostro diritto costituzionale, sia per l'affermazione della competenza del giudice ordinario, sia per avere statuito l'eguaglianza fra i poteri quando contendono intorno alle loro attribuzioni (Bonifacio). Ha adoperato spesso mezzi moderni d'istruttoria per accertare il collegamento del diritto al fatto sociale; ha favorito quella che viene chiamata la crescita della domanda di giustizia costituzionale da parte dei privati cittadini, tramite i giudici comuni, altamente sensibilizzati ormai a tutte le questioni di legittimità costituzionale.
La C. ha insomma travalicato la funzione per la quale era stata creata, assumendo il ruolo di "centro di un positivo rinnovamento dell'ordinamento giuridico", provvisto di "poteri di freno e di propulsione" (Bonifacio). È stato aggiunto: "talvolta più di propulsione che di freno". Si può essere d'accordo o no con questa opinione: comunque è certo che il lavoro della C. è insieme, "affascinante e difficile", come ha affermato il presidente Bonifacio: difficile soprattutto per la già cennata necessità di verificare la gerarchia costituzionale in cui si pongono gl'interessi che, nella loro pluralità e difformità, sono compresi tutti insieme in Costituzione.
Bibl.: Le sentenze della Corte costituzionale si trovano pubblicate nella rivista Giurisprudenza costituzionale, Milano.
Oltre alle opere di carattere generale si vedano le interviste, dichiarazioni e i discorsi di alcuni presidenti della Corte costituzionale: E. De Nicola, in Giur. cost., 1956, p. 161 segg.; G. Azzariti, ibid., 1957, p. 878 segg., nonché ibid., 1959, p. 946 segg. e ibid., 1961, p. 339 segg.; A. Sandulli, Il primo dodicennio della Corte costituzionale, ibid., 1968, I; G. Branca, Sull'opera della Corte cost. nell'anno 1968-969, ibid., 1969, p. 2737 segg.; id., Corte cost.: un anno di attività, ibid., 1969, p. 2485 segg.; G. Chiarelli, ibid., 1972, p. 2748; F. Bonifacio, ibid., 1974, p. 644 segg.; id., ibid., 1975, p. 679 segg.; e inoltre M. Cappelletti, La pregiudizialità costituzionale nel processo civile, Milano 1957; V. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, 2, Padova 1974; M. Villone, Interessi costituzionalmente protetti e giudizio sulle leggi, Milano 1974.
Composizione della Corte dal 1960 al 1977. - Dal 1960 al 1977, per effetto delle sostituzioni intervenute a seguito della morte o della scadenza del mandato di alcuni componenti, la C. è stata via via composta dai seguenti giudici: presidenti: Gaetano Azzariti, presid. onorario della Corte di Cassazione; Aldo Sandulli, prof. di diritto costituzionale all'università di Roma; Giuseppe Chiarelli, prof. di diritto pubblico generale all'università di Roma; Paolo Rossi, prof. di diritto penale all'università di Genova (nominati dal Presidente della Repubblica); Giuseppe Cappi, avvocato, deputato al Parlamento; Gaspare Ambrosini, prof. di diritto costituzionale all'università di Roma; Giuseppe Branca, prof. di diritto romano all'università di Roma; Francesco Paolo Bonifacio, prof. di diritto romano all'università di Napoli (eletti dal Parlamento); giudici: Giuseppe Castelli Avolio, presid. di sez. del Consiglio di Stato; Biagio Petrocelli, prof. di diritto penale all'università di Napoli; Costantino Mortati, prof. di diritto costituzionale italiano e comparato all'università di Roma; Luigi Oggioni, già Primo presidente della Corte di Cassazione; Vezio Crisafulli, prof. di diritto costituzionale all'università di Roma; Edoardo Volterra, prof. di istituzioni di diritto romano all'università di Roma; Guido Astuti, prof. di storia del diritto italiano all'università di Roma; Livio Paladin, prof. di diritto costituzionale all'università di Padova (nominati dal Presidente della Repubblica); Nicola Iäger, prof. di diritto processuale civile all'università di Milano; Giovanni Cassandro, prof. di storia del diritto italiano all'università di Roma; Ercole Rocchetti, avvocato, deputato al Parlamento; Enzo Capalozza, avvocato, deputato al Parlamento; Vincenzo Michele Trimarchi, prof. di istituzioni di diritto privato all'università di Messina; Leonetto Amadei, avvocato, deputato al Parlamento; Leopoldo Elia, prof. di diritto costituzionale all'università di Roma; Brunetto Bucciarelli Ducci, magistrato, deputato al Parlamento; Alberto Malagugini, avvocato, deputato al Parlamento; Oronzo Reale, avvocato, deputato al Parlamento (eletti dal Parlamento); Mario Cosatti, presid. di sez. della Corte dei Conti; Francesco Pantaleo-Gabrieli, presid. di sez. della Corte di Cassazione; Antonio Papaldo, presid. di sez. del Consiglio di Stato; Antonio Manca, procuratore generale presso la Corte di Cassazione; Michele Fragali, presid. di sez. della Corte di Cassazione; Giuseppe Verzi, presid. di sez. della Corte di Cassazione; Giovanni Battista Benedetti, presid. di sez. della Corte dei Conti; Angelo De Marco, presid. di sez. del Consiglio di Stato; Nicola Reale, procuratore generale presso la Corte di Cassazione; Giulio Gionfrida, presid. di sez. della Corte di Cassazione; Michele Rossano, procuratore generale della Corte di Cassazione; Antonino De Stefano, presid. di sez. della Corte dei Conti; Guglielmo Roehrssen, presid. di sez. del Consiglio di Stato; Arnaldo Maccarone, presid. di sez. della Corte di Cassazione (eletti dalla magistratura).