Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro
Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro
La promozione del diritto al lavoro ha indotto il legislatore italiano a modificare la governance dei servizi per l’impiego. In questo contesto si colloca l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (Anpal) che ha il compito di coordinare a livello nazionale tutti i soggetti che compongono la rete nazionale per le politiche del lavoro al fine di consentire a tutti i soggetti interessati – imprese e lavoratori – di trovare rispose adeguate. Alla medesima Agenzia, in un sistema di governance cui partecipano le Regioni, sono affidati importanti compiti di raccordo e definizione degli strumenti unitari della strategia nazionale (quali gli standard di servizio, le modalità operative e l’ammontare dell’assegno di ricollocazione, i metodi di profilazione degli utenti, i costi standard applicabili ai servizi e alle misure di politica attiva del lavoro), nonché lo sviluppo e gestione integrata del sistema informativo unico delle politiche del lavoro.
La ricognizione
Il d.lgs. 14.9.2015, n. 150 emanato in attuazione della l. 10.12.2014 n. 183, conferma e rafforza l’evoluzione dei dispositivi già sperimentati attraverso il programma Garanzia Giovani1
In questo nuovo quadro s’inserisce la costituzione dell’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (Anpal)2 che ha il compito – almeno in questa fase di transizione – di promuovere, in cooperazione con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, l’Inps e l’Isfol (ora Inapp v. art. 4, co. 1, lett. f, d.lgs. 24.9.2016, n. 185), e con gli altri organismi che compongono la Rete nazionale dei servizi per le politiche attive del lavoro (art. 1, d.lgs. n. 150/2015) l’effettività del diritto al lavoro, alla formazione e alla elevazione professionale previsti agli artt. 1,4, 35 e 37 della Costituzione e il diritto al collocamento gratuito (art. 29 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) mediante interventi e servizi volti a migliorare l’efficienza del mercato del lavoro.
Lo sforzo di trovare un comune denominatore in un contesto di competenze istituzionali e amministrative assai frammentato trova la sua prima espressione nel capo I del d.lgs. n. 150/2015, intitolato alla «Rete dei servizi per le politiche del lavoro».
Questo capo contiene le norme relative all’organizzazione del mercato del lavoro e dei relativi servizi, che rientrano nella legislazione concorrente delle Regioni almeno fino a quando non sarà approvato il referendum sulla riforma della Costituzione (testo approvato in seconda deliberazione dalla Camera dei deputati nella seduta del 12.4.2016 e pubblicato nella G.U. 15.4.2016, n. 88).
In materia di politiche attive per il lavoro il ruolo del Ministero del lavoro è fortemente ridimensionato nel quadro di un riordino delle funzioni amministrative caratterizzato dalla istituzione della nuova Agenzia. Sotto il profilo dei ruoli, l‘art. 1 del decreto istitutivo affida l’indirizzo politico in materia di politiche attive per il lavoro al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, alle Regioni e alle Province autonome, per le parti di rispettiva competenza (art. 1, co. 1). Allo stesso Ministero del lavoro compete inoltre il potere d’indirizzo e la vigilanza sull’Anpal anche in relazione ai seguenti atti: circolari e altri atti amministrativi; modalità operative e ammontare dell’assegno di ricollocazione di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 150/2015; atti di programmazione e riprogrammazione in relazione ai programmi europei gestiti dall’Anpal in qualità di autorità di gestione (art. 3, co. 2)3. Tali competenze rispondono ai principi di delega indicati dall’art.1, co. 4, lett. c), t) della l. n. 183/2014.
Al Ministero competono altri atti da emanare anche su proposta dell’Anpal, che riguardano: la definizione del concetto di congrua offerta di lavoro (art. 25); la definizione delle linee d’indirizzo per l’attuazione della normativa nazionale in materia di politiche attive del lavoro, servizi pubblici per il lavoro, ivi compresi quelli inerenti al collocamento della gente di mare il collocamento delle persone disabili e l’inserimento lavorativo dei lavoratori stranieri; l’indirizzo sul sistema della formazione professionale continua, ivi compresa quella finanziata dai fondi interprofessionali di cui all’art. 118 della l. 14.11.2000, n. 388 nonché dai fondi bilaterali di cui all’art. 12, co. 4, del d.lgs. 10.9.2003, n. 276.
La focalizzazione
L’art. 4 del d.lgs. n. 150/2015, disciplina l’Anpal con lo scopo di potenziare le politiche attive tramite un coordinamento più efficace ed efficiente a livello nazionale in modo analogo a quanto avviene per es. in Francia e in Germania3.
L’innovazione nasce in forma indebolita a causa del cambiamento dell’assetto costituzionale ancora in corso: il che impedisce la costituzione di un’Agenzia forte capace di fare a meno del livello intermedio regionale al quale è ora affidato la costituzione e il funzionamento dei Centri per l’Impiego (CPI). Per questa ragione l’Anpal, diversamente da altre esperienze europee, non costituisce un modello one stop shop: ovvero uno sportello unico nel quale sono erogate sia le politiche attive sia le politiche passive vagheggiato nel dibattito che ha accompagnato la l. delega ma che non ha trovato accoglimento nel decreto delegato.
La dotazione organica
L’Agenzia è una struttura di coordinamento e raccordo che opera sotto la vigilanza del Ministero del lavoro, il quale ne controlla periodicamente il raggiungimento degli obiettivi e la corretta gestione delle risorse finanziarie. Essa unifica le competenze della direzione delle politiche attive del Ministero del lavoro, che sarà soppressa (art. 4, co. 5), e della società Italia Lavoro S.p.A. (art. 4, co. 13 e 14). Al funzionamento dell’Anpal si provvede con le risorse umane, finanziarie e strumentali già disponibili a legislazione vigente. L’Anpal, è un organismo autonomo e indipendente sottoposto al controllo contabile della C. dei Conti (art. 4, co. 3) dotato di personalità giuridica al fine di consentirne l’autonomia di bilancio, organizzativa, contabile e regolamentare. È questo uno degli aspetti in cui la versione finale del decreto si differenzia rispetto alla bozza di decreto presentato nel giugno 2015.
Oltre al personale ministeriale affluisce all’Anpal anche parte del personale dell’Inapp.
Il d.P.C.m., 24.4.2016, n. 999 assegna all’Anpal 217 unità e prevede che l’Anpal possa utilizzare altro personale mediante l’istituto dell’avvalimento; il d.lgs. n. 185/2016 sopprime il ruolo a esaurimento cui sarebbero dovuti confluire i dipendenti dell’Inapp confermando in ogni caso l’applicazione del contratto collettivo e integrativo relativo al comparto Istituzioni ed enti di ricerca e sperimentazione cui afferisce detto personale.
Gli organi
A norma dell’art. 6, co. 1 del d.lgs. n. 150/2015, organi dell’Anpal sono: il presidente, il consiglio di amministrazione, il consiglio di vigilanza e il collegio dei revisori. Oltre che dal decreto istitutivo, gli organi dell’agenzia sono disciplinati dallo statuto emanato con d.P.R. 26.5.2016, n. 108. Il d.lgs. n.150/2015 dispone che entro 60 giorni dall’entrata in vigore del decreto vengano nominati il presidente (art. 5) e il direttore generale (art. 6). La nomina del presidente comporta la contestuale decadenza del consiglio di amministrazione della società Italia Lavoro S.p.A. (art. 4, co. 13). Lo statuto disciplina in sedici articoli i fini istituzionali dell’Agenzia, ne regola organizzazione, funzionamento, organi e attribuzioni (presidente, consiglio di amministrazione, consiglio di vigilanza, collegio dei revisori), dirigenza, organizzazione, bilancio e mezzi finanziari.
Gli oneri di funzionamento e il finanziamento
L’Anpal opera con beni, risorse umane, strumentali e finanziarie trasferite dal Ministero del lavoro e dall’Inapp mediante decreti del Presidente del Consiglio emanati secondo la procedura prevista dal co. 9 dell’art. 4. In fase di prima applicazione e fino alla definizione di un piano logistico generale relativo agli enti coinvolti nella riorganizzazione (Inapp e Italia Lavoro S.p.A. di cui era programmato lo scioglimento: art. 1, co. 2, lett. h e art. 4, co. 1314 della bozza di decreto) essa utilizza le sedi del Ministero del lavoro e dell’Inapp (art. 4, co. 8). L’organizzazione degli uffici e del personale è riservata a successivi d.P.C.m., da emanarsi entro 45 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame (art. 4, co. 9).
Dall’organizzazione degli uffici dell’Anpal deriva la nuova riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali che dovrà essere effettuata entro 90 giorni dalla entrata in vigore del decreto ma che di fatto ancora non vi è stata. Gli oneri di funzionamento dell’Anpal sono finanziati mediante risparmi di spesa derivanti dalle cessazioni di personale del Ministero del lavoro e dell’Inapp e dalla riduzione del contributo istituzionale dovuto all’Inapp (v. art. 4, co. 6 e 10) derivanti dal blocco delle assunzioni dell’Istituto negli anni 2016 e 2017 (art. 4, co. 6) e dalle economie derivanti dalle cessazioni di personale già in servizio nella Direzione generale per le politiche attive del Ministero del lavoro e delle politiche sociali avvenute nell’anno 2015 in relazione alle quali l’Anpal non può procedere a nuove assunzioni. Per la copertura delle spese per il personale si provvederà con successivi decreti attraverso i quali verranno individuate le risorse relative alle spese per il personale, incluse quelle relative alle componenti accessorie della retribuzione, e alle spese di funzionamento amministrativo e per le quali verranno operate apposite variazioni di bilancio.
Le risorse finanziare dell’Anpal, per il 2016, sono indicate nell’art. 5 del decreto istitutivo; ma ulteriori finanziamenti possono essere attivati con decreto interministeriale da emanarsi entro il 31 gennaio di ciascun anno sulla base dei criteri indicati nell’art. 5, co. 4. A norma dell’art. 4, d.lgs. n. 185/2016, l’Anpal effettua la verifica dei residui passivi a valere sul fondo di rotazione: il 50% di dette risorse sono assegnate al Ministero del lavoro per il finanziamento di iniziative dello stesso Ministero.
. I compiti
All’Anpal sono attribuiti molteplici compiti indicati nell’art. 9 del d.lgs. n. 150/2015. Molto importanti sono i compiti di coordinamento della rete dei servizi per le politiche del lavoro, il coordinamento e la gestione della Nuova assicurazione per l’impiego (Naspi) che mette in collegamento le politiche attive con quelle passive gestite dall’Inps; il coordinamento dei programmi finanziati dal Fondo sociale europeo e dell’attività della rete Eures; il coordinamento dei programmi formativi per i disoccupati e del collocamento dei disabili.
Assai importanti sono le competenze dell’Anpal per quanto riguarda lo sviluppo di metodologie di profilazione dei disoccupati; la definizione degli standard di servizio; la determinazione delle modalità operative e dell’ammontare dell’assegno di ricollocazione (una somma di denaro messa a disposizione del disoccupato per remunerare il servizio di assistenza intensiva per la ricerca del lavoro).
L’Anpal gestisce inoltre l’albo nazionale dei soggetti autorizzati e accreditati e il repertorio nazionale degli incentivi all’occupazione.
Infine, l’Anpal gestisce programmi operativi nazionali, programmi di ricollocazione e reimpiego per aziende plurilocalizzate; programmi finanziati dal Fondo europeo per la globalizzazione; programmi di riallineamento delle aree nelle quali non siano rispettati i Lep anche attraverso interventi di gestione diretta.
Non meno importante è il compito di assicurare una valutazione indipendente delle politiche del lavoro. A tal fine il d.lgs. n. 150/2015 dispone che l’Anpal organizzi banche dati informatizzate anonime, rendendole disponibili, a scopo di ricerca scientifica, a gruppi di ricerca collegati a università, enti di ricerca o enti che hanno anche finalità di ricerca italiani ed esteri. Merita di essere sottolineato che l’Anpal provvede a formulare la definizione di offerta di lavoro congrua di cui all’art. 25 del decreto alla cui mancata accettazione è condizionata l’erogazione dell’indennità di disoccupazione.
I profili problematici
In conclusione è possibile affermare che l’istituzione dell’Anpal costituisce una scelta congrua rispetto alla volontà del legislatore di ricondurre al livello centrale la competenza legislativa in materia di politiche attive per il lavoro.
In attesa della riforma del titolo V della Costituzione che consentirà di costruire un sistema statale in grado di assicurare a tutti i cittadini la fruizione di livelli essenziali delle prestazioni, il ruolo dell’Anpal è relegato al coordinamento della Rete nazionale dei servizi per il lavoro, alla definizione di strumenti operativi per l’erogazione di servizi per il lavoro e alla gestione di programmi operativi nazionali; ruoli che in passato avrebbero dovuto esser svolti dalla Direzione generale delle politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione che si avvia ad essere soppressa. All’Anpal, inoltre, è riconosciuta la gestione diretta di servizi mediante apposita convenzione con le Regioni e le Province autonome.
In Italia le politiche passive e le politiche attive continuano ad essere gestite da soggetti diversi ma in un’ottica di progressivo riaccentramento delle funzioni: l’Inps si coordina con l’Anpal sia attraverso la Rete nazionale di cui abbiamo detto, sia mediante apposite convenzioni volte a promuovere eventuali “sinergie logistiche” (art. 4, co. 17) in relazione allo svolgimento di funzioni e compiti di gestione coordinata dei sistemi informativi.
L’Anpal è l’unica agenzia tecnica nel panorama europeo priva di articolazioni territoriali: terminali operativi dovrebbero essere i CPI ma la norma non descrive un sistema coordinato di governance né con i CPI né con le Regioni. In attuazione di questo schema di governance, all’Agenzia dovevano essere trasferiti i dipendenti dei CPI. Si è invece preferito trovare una immediata soluzione alle questioni del personale di Inapp e Italia Lavoro, lasciando il personale dei CPI in un limbo che, almeno fino alla consultazione referendaria sulla riforma costituzionale, non consente di garantire con sicurezza la gestione efficace delle politiche attive.
Non sappiamo quanto la logistica ora descritta e la organizzazione del personale ispirata a vecchi criteri tipici della burocrazia ministeriale, possano garantire il principio dell’art. 1, co. 4, lett. f) della l. delega, che alla razionalizzazione degli enti strumentali e degli uffici del Ministero del lavoro affiderebbe il compito di produrre un aumento dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa nonché un risparmio della spesa.
Tramontata l’idea di attribuire all’Agenzia la gestione diretta congiunta delle politiche attive e di quelle passive, la nuova Agenzia, a Costituzione invariata, corre il rischio di restare un ente che si aggiunge a quelli esistenti, schiacciato tra le competenze residue del Ministero del lavoro e quelle delle Regioni e delle Province autonome che, è bene ricordarlo, conservano la competenza in materia di programmazione di politiche attive del lavoro (art. 1, co. 4, lett. u, l. n. 183/2014). Il processo di costruzione di un nuovo sistema di servizi per il lavoro e di politiche attive è, dunque, solo agli inizi. Ciò non impedisce di mettere in atto un modello di politiche nazionali che, nel rispetto delle prerogative territoriali, sia in grado di allineare – per questo aspetto – il nostro Paese ai principali Paesi europei.
È assai probabile che il riordino istituzionale e organizzativo dei servizi per il lavoro richieda almeno un altro biennio sia per la piena operatività dell’Anpal sia per il riordino delle competenze regionali indipendentemente dall’esito referendario sulla riforma della Costituzione. Resta irrisolto, almeno per il momento, il delicatissimo tema della titolarità del rapporto di lavoro dei dipendenti dei CPI. Costoro, che avrebbero dovuto essere incorporati nell’Anpal, sono ancora in balia delle convenzioni tra lo Stato e le Regioni. L’ultima probabilmente verrà firmata entro il 2016 e avrà validità per un solo anno. L’esito di questo travaglio normativo non è ancora del tutto prevedibile: ciò che sappiamo è che l’Anpal dovrà guidare, gestire e organizzare la rete dei servizi per il lavoro in base agli obiettivi che il Ministro de lavoro le chiederà di raggiungere.
Note
1 Sul progetto italiano v. Fano, D.Gambardella, E.Margiocco, D., Garanzia Giovani. La sfida, Milano, 2015.
2 V. Alaimo, A., Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), in Organizzazione e disciplina del mercato del lavoro nel Jobs Act 2, Ghera, EGarofalo, D., Bari, 2016, 19.
3 Per tutti Bresciani, G.B.Sartori, A., Innovare i servizi per il lavoro: tra il dire e il mare … Apprendere dalla migliori pratiche internazionali, Milano, 2015.